sabato 21 giugno 2014

Spezia: Verso il nuovo Piano Urbanistico, quale partecipazione?

L’Amministrazione Comunale spezzina ha presentato (vedi QUIgli indirizzi futuri del Piano Urbanistico Comunale (di seguito PUC) alla luce della procedura di verifica di adeguatezza del vigente PUC ai sensi dell’articolo 45[1]  della legge urbanistica ligure, resa obbligatoria dal superamento dei 10 anni dalla approvazione dello stesso.

Il documento per ora pubblicato (un paio di paginette)  è molto generico e tanto per cominciare occorrerebbe capire se esistono documenti più approfonditi visto che per ora siamo alle affermazioni di principio alcune delle quali peraltro oscure se non addirittura contraddittorie come la seguente: “Le linee di indirizzo strutturale del Puc dovranno coniugare  la salvaguardia del territorio diminuendo drasticamente la crescita insediativa su terreni non urbanizzati e al contempo  sviluppare  le opportunità della città esistente  per sostenere il rilancio del comparto dell’edilizia e del suo articolato indotto (operai, artigiani, lavorazioni industriali,   professionisti).” Ora detta così come dire “in italiano” questa affermazione sembra significare:  ridurre il consumo del suolo ma anche svilupparne il consumo, una sorta di ossimoro! 


Peraltro si tratterebbe di capire quale coerenza ha l’obiettivo di diminuire la crescita insediativa con alcuni progetti in corso, quali:  
1. nuovo megastore nell’area ex IP di 4.000 m2 vedi QUI)

2. nuovo centro residenziale/artigianale nell’area ex IP per un totale di oltre 100.000 mq. vedi foto di questo post
3. waterfront (progetto iniziale per ora sospeso ma sempre  formalmente in  piedi)
4. nuovi interramenti del golfo prevista dal Piano Regolatore del Porto (PRP).

Ora se l’intervento n. 4  non dipende solo dal Comune, gli altri tre si, e vedremo come verranno valutati nella fase di verifica del PUC vigente e quindi in quella della redazione dell’aggiornamento dello stesso.



LA FASE DI VERIFICA DI ADEGUATEZZA DEL PUC VIGENTE: I RISCHI. 
La fase di verifica di adeguatezza del PUC vigente (vedi nota 1 alla fine del presente post) prevede di verificare i fabbisogni territoriali (quindi anche ambientali) oltre che socioeconomici intervenuti nel frattempo, sotto il profilo urbanistico nel territorio comunale.
Credo che al di la del dettato della legge regionale sarebbe bene che anche questa fase di verifica venisse impostata come una sorta di valutazione ex post della Valutazione Ambientale Strategica (di seguito VAS) sul PUC vigente,  prendendo in considerazione parametri innovativi sia in termini di obiettivi ambientali da raggiungere che di indicatori di sostenibilità per valutarli.  Il tutto fatto in modo da coinvolgere fin dalla impostazione degli obiettivi e degli indicatori, il pubblico. Invece come si legge dallo stringato documento del Comune la partecipazione interverrà successivamente alla procedura di verifica della adeguatezza del PUC vigente. Dobbiamo quindi intendere che per il pregresso tutto è già stato deciso o comunque le eventuali modifiche saranno oggetto della solita urbanistica contrattata (tra interessi e poteri forti: operatori portuali, lega coop e annessi vari) invece di quella partecipata? Sembra proprio di si a leggere le dichiarazioni del Comune secondo il quale: “Una volta portata a termine la verifica di adeguatezza con conseguente adozioni di varianti di interesse generale che rivestono carattere di urgenza ( casa, e adeguamenti alla normativa regionale) si aprirà  il processo partecipativo……”. 



LA PARTECIPAZIONE  PREVISTA DAL COMUNE PER IL NUOVO PUC
Finita la verifica di adeguatezza del PUC vigente il documento del Comune prevede un: “processo partecipativo con la discussione delle linee generali attraverso assemblee cittadine per  aree territorialmente omogenee e la consultazione dei diversi portatori di interesse.” Affermazione per ora assolutamente generica e peraltro inficiata dal rischio che i cittadini siano chiamati a decidere su aspetti secondari (piazze, qualità costruito nei quartieri, viabilità secondari, quale pista ciclabile) non sulle scelte strategiche che impegneranno il territorio comunale ( e non solo) nei prossimi 20-30 anni, come visto sopra.





COSA VUOL DIRE PARTECIPAZIONE IN UNA PROCEDURA DI VALUTAZIONE AMBIENTALE DI UN PIANO URBANISTICO COMUNALE

Premessa
Al nuovo PUC andrà automaticamente applicata la VAS (su cosa si nasconda dietro questa sigla vedi QUI). 
Ma cosa vuol dire partecipazione in una procedura di adozione - approvazione di un piano urbanistico accompagnata dalla VAS?  Vuol dire fare le assemblee di quartiere e poi registrare quello che emerge dalle assemblee oppure sentire le categorie socio economiche e qualche associazione ambientalista in improbabili tavoli di concertazione? E’ questo che sembra apparire dal documento presentato dal Comune.

Ma sul punto non voglio essere prevenuto e giusto per mettere le mani avanti riporto di seguito alcuni principi sul concetto di partecipazione del pubblico nelle procedura di valutazione ambientale dei piani urbanistici. Principi frutto della normativa comunitaria e nazionale e della giurisprudenza comunitaria e nazionale in questa materia si di VAS che di informazione, trasparenza e partecipazione del pubblico ai processi decisionali a rilevanza ambientale.



I documenti che il Comune deve pubblicare in materia di atti di pianificazione urbanistica e di ambiente 
La normativa sulla trasparenza (di cui ho  trattato QUI e più diffusamente QUI) prevede che (vedi  allegato I della delibera Commissiona Nazionale Trasparenza –CIVIT, vedi  QUI e QUI ) il Comune senza che siano necessarie particolari richieste da parte di cittadini singoli o associati, pubblichi gli  schemi di provvedimento prima che siano portati all'approvazione, quindi anche la documentazione relativa alla valutazione ambientale dei piani oggetti di tali schemi. Non a caso la citata delibera CIVIT all’allegato I prevede che i Comuni pubblichino le informazioni su
1. Stato dell'ambiente :
2. Fattori inquinanti:
3. Misure incidenti sull'ambiente e relative analisi di impatto predisposte dal Comune o da altri enti ma che possano incidere sul territorio comunale:
4. Misure a protezione dell'ambiente e  relative analisi di impatto:
5. Relazioni sull'attuazione della legislazione, cioè gli atti amministrativi che il Comune deve predisporre per adempiere alla legislazione comunitaria, nazionale e regionale in materia ambientale
6. Stato della salute e della sicurezza umana: compresa la contaminazione della catena alimentare, le  condizioni della vita umana, il paesaggio, i siti e gli edifici d'interesse culturale, per quanto influenzabili  dallo stato degli elementi dell'ambiente.



La interpretazione della Corte di Giustizia sulle modalità di partecipazione del pubblico nelle procedura di VAS 
La Corte di Giustizia con sentenza del  20 ottobre 2011 (causa C 474-10 per il testo integrale vedi QUI) ha chiarito il significato del paragrafo 2 articolo 6 della Direttiva europea sulla VAS che recita: “2. Le autorità ambientali e il pubblico  devono disporre tempestivamente di un'effettiva opportunità di esprimere in termini congrui il proprio parere sulla proposta di piano o di programma e sul rapporto ambientale che la accompagna, prima dell'adozione del piano o del programma o dell'avvio della relativa procedura legislativa.”

Secondo la Corte di Giustizia la suddetta norma della Direttiva europea sulla VAS deve essere interpretata nel senso che: “ ……..ai fini della consultazione di tali autorità e di tale pubblico su un progetto di piano o di programma determinato, il termine effettivamente stabilito sia sufficiente e consenta di dare loro un’effettiva opportunità di esprimere, tempestivamente, il loro parere su tale proposta di piano o di programma nonché sul rapporto ambientale che lo accompagna.”

La Corte chiarisce poi in quali passaggi procedurali e con quale tempistica questa opportunità di parere debba essere fornita:
1. prima della adozione del piano
2. con un termine congruo, cioè adeguato alla complessità dei contenuti del piano; ciò  significa che, ad esempio se si tratta di un nuovo piano regolatore (PUC nella dizione ligure)   i termini dovranno essere non rigidamente fissati dalla legge ma potranno essere definiti puntualmente di volta in volta dalla autorità competente alla VAS (la Regione )  in accordo con l’autorità procedente cioè quella che elabora/approva il piano, in questo caso il Comune di Spezia.
3. il parere del pubblico deve essere tempestivo nel senso che deve essere in grado di incidere sulla elaborazione del piano prima che questa sia definito e portato alla adozione/approvazione.

Quanto espresso sopra conferma che, almeno per progetti urbanistici rilevanti come quello di di un nuovo PUC e/o di un suo aggiornamento,  il  parere del pubblico dovrà essere oggetto di un vero e proprio contraddittorio tra le suddette Autorità che elaborano,  valutano e approvano detto progetto urbanistico e il pubblico stesso che partecipa al processo di VAS con proprie osservazioni, memorie, documenti.  Afferma infatti la Corte nella sentenza qui esaminata: “ Peraltro, la possibilità di stabilire caso per caso il termine entro il quale tali pareri possono essere espressi può, in taluni casi, consentire una maggiore considerazione della complessità di un piano o di un programma previsto e tradursi, eventualmente, nella concessione di termini più lunghi di quelli che potrebbero essere stabiliti per via legislativa o regolamentare.”

Siamo quindi ben al di sopra delle semplici osservazioni previste dalle norme urbanistiche tradizionali, si intravede cioè per la procedura di VAS la possibilità/necessità giuridico amministrativa di accompagnare tale procedura con vere e proprie inchieste pubbliche secondo i modelli del Débat Public francese.  Caratteristiche di fondo di quest’ultimo è che il Débat parte nella fase di definizione degli indirizzi del piano/progetto e riguarda la costruzione del quadro informativo che sta prima della definizione del piano/progetto, fare o non fare quell’opera, ed il processo di Débat è gestito da una figura terza (quindi nel caso in esame sicuramente non i Comuni interessati ma neppure la Regione in quanto autorità competente alla VAS).

Soprattutto il dato interessante è che secondo la Corte di Giustizia le autorità competenti alla VAS e  alla elaborazione/approvazione del Piano  possono stabilire termini e modalità di partecipazione del pubblico diverse e più aperte di quelle della legge nazionale e regionale.

Tutto ciò è peraltro previsto dalla stessa Legge della Regione Liguria che ha disciplinato la procedura di VAS. In particolare l’articolo 11 di detta legge recita:
“ 1. L’autorità competente, su richiesta motivata da parte dei comuni interessati e delle associazioni ambientaliste riconosciute dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, dispone, dandone adeguata pubblicità, lo svolgimento di unainchiesta pubblica per l’esame del rapporto ambientale, dei pareri forniti dalle pubbliche amministrazioni e delle osservazioni del pubblico, senza che ciò comporti interruzioni o sospensioni dei termini dell’istruttoria di cui all’articolo 10.
2. L’inchiesta di cui al comma 1, che si svolge tramite audizioni aperte al pubblico, può prevedere consultazioni con gli autori di osservazioni, con il proponente e con gli estensori del rapporto ambientale.
3. L’inchiesta si conclude con una relazione sui lavori svolti ed un giudizio sui risultati emersi, da acquisire e valutare ai fini della VAS.”



Perché è importante la partecipazione del pubblico nella VAS 
La partecipazione del pubblico  nella procedura di VAS,  fin dalla avvio del processo come indicato dalla Corte di Giustizia, rileva non solo sotto il profilo dei principi  della democrazia partecipativa o del rispetto formale di passaggi burocratici, ma soprattutto per il rispetto della ratio del processo di VAS.
Come prevede la lettera a) comma 1 articolo 5 del DLgs 152/2006: la VAS consiste nel processo  che prevede: “lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità, l'elaborazione del rapporto ambientale, lo svolgimento di consultazioni, la valutazione del piano o del programma, del rapporto e degli esiti delle consultazioni, l'espressione di un parere motivato, l'informazione sulla decisione ed il monitoraggio;”. Quindi la consultazione del pubblico è parte integrante del processo di valutazione ambientale del piano.
Ed il pubblico, inteso in questo caso come comunità locale trattandosi di valutazione di strumenti che disciplinano un area vasta, deve potere esprimere propri scenari alternativi a quelli contenuti dai proponenti del piano. Se così non fosse noi non faremmo una VAS ma una semplice verifica di compatibilità ambientale, valutando  e mitigando i singoli impatti  del progetto accettato a priori. In questo modo non si prende in considerazione e quindi non si valuta ciò che è tipico di un progetto urbanistico: le destinazioni funzionali dell’area interessata.

È quanto afferma lo stesso Consiglio di Stato: “Nel rimarcare che la VAS di cui alla DIR 2001/42/Ce, è volta garantire che gli effetti sull'ambiente di determinati piani e programmi siano considerati durante l'elaborazione e prima dell'adozione degli stessi, così da anticipare nella fase di pianificazione e programmazione quella valutazione di compatibilità ambientale che, se effettuata (come avviene per la VIA) sulle singole realizzazioni progettuali, non consentirebbe di compiere un'effettiva valutazione comparativa, mancando in concreto la possibilità di disporre di soluzioni alternativeper la localizzazione degli insediamenti e, in generale, per stabilire, nella prospettiva dello sviluppo sostenibile, gli usi del territorio” (sentenza n.4926 del 2012). 

La possibilità di discutere gli usi del territorio potrà essere rispettata solo a condizione che, come ha spiegato la sentenza della Corte di Giustizia sopra illustrata, il coinvolgimento del pubblico e i relativi scenari alternativi da esso proposti pesino fin dall’avvio del processo di elaborazione, valutazione, approvazione del piano urbanistico.






[1]Art. 45 - Verifica di adeguatezza del Piano urbanistico comunale
1. Il PUC deve essere verificato in ordine alla sua adeguatezza decorsi dieci anni dalla sua approvazione o dalla verifica dello stesso a norma del presente articolo.
2. La verifica di adeguatezza viene condotta in relazione:
a) allo stato di attuazione del piano;
b) ai fabbisogni nel frattempo maturati in relazione all'evoluzione delle caratteristiche territoriali e socio-economiche del contesto;
c) ai contenuti della programmazione economica e della pianificazione territoriale sovracomunale.
3. Il Comune provvede alla verifica di adeguatezza con deliberazione consiliare, da adottare entro il semestre precedente la scadenza del termine decennale.
4. Il Comune, ove accerti la totale inadeguatezza del piano vigente in rapporto agli elementi individuati al comma 2, deve procedere alla formazione di un nuovo piano nei modi e nei termini indicati dall'articolo 46.
5. Qualora dalla verifica di cui al comma 3 risulti la parziale inadeguatezza del piano superabile mediante ricorso alle varianti di cui all'articolo 44, il Comune procede secondo quanto stabilito dal medesimo articolo, contestualmente alla verifica stessa.
6. In caso di accertata adeguatezza del piano vigente, la deliberazione consiliare:
a) deve essere motivata e corredata di una relazione contenente:
1) la illustrazione dello stato di attuazione del piano, in relazione ai problemi connessi alla sua gestione;
2) la stima dei fabbisogni pregressi e futuri, con particolare riguardo a quelli di spazi per opere pubbliche o riservati alle attività collettive;
3) l'analisi della situazione socio-economica in atto e delle linee di tendenza delle variabili considerate;
b) è soggetta alle formalità di pubblicazione di cui all'articolo 40, comma 2, al fine di consentire la presentazione di osservazioni da parte di chiunque vi abbia interesse, con conseguente conferma della verifica stessa ai sensi del comma 4 del medesimo articolo, mediante deliberazione consiliare non soggetta al controllo provinciale.

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