Riforma della VIA in Liguria: eliminazione di intere categorie di opere impattanti

La Giunta Regionale ligure con la legge regional 29/2017 all'articolo 17  ha abrogato la legge regionale 30 dicembre 1998, n. 38 che disciplinava fino ad ora la procedura di Valutazione di Impatto Ambientale dei progetti ed opere elencati negli allegati di detta legge regionale.

L’articolo 17 delle legge regionale abrogativa definisce sommariamente le competenze in materia di VIA regionale rilasciate alla Regione e per il resto rinvia sostanzialmente alle procedure e alle norme della parte II al DLgs 152/2006 e relative allegati.

Secondo l’articolo 17  della legge regionale 29/2017 , l’abrogazione della legge regionale 38/1998 è in attuazione della nuova versione della disciplina della VIA nazionale in recepimento della nuova Direttiva UE 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE concernente la valutazione di impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati.

Fino a qui nulla da eccepire anche se una abrogazione totale della legge regionale appare francamente ridondante visto che sempre la vigente versione del DLgs 152/2006 al comma 8 articolo 7-bis: “8. Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano disciplinano con proprie leggi o regolamenti l’organizzazione e le modalità di esercizio delle funzioni amministrative ad esse attribuite in materia di VIA, nonché l’eventuale conferimento di tali funzioni o di compiti specifici agli altri enti territoriali sub-regionali. La potestà normativa di cui al presente comma è esercitata in conformità alla legislazione europea”.

Il problema vero nasce invece dal fatto che abrogando la legge regionale 38/1998 abroga anche gli allegati a quest’ultima che elencavano le categorie di opere sottoposte a procedure ordinaria (allegato 2) e a procedura di verifica di assoggettabilità a VIA (allegato 3).  Quindi per capire quali categorie di opere sono sottoposte a VIA ordinaria o a Verifica di assoggettabilità una volta che l’abrogazione della legge regionale verrà definitivamente approvata dal consiglio regionale, occorrerà guardare agli allegati alla parte II del DLgs 152/2006 (allegati III e IV).

Quello che però è mancato, nella predisposizione di questa abrogazione da parte della giunta regionale ligure, è una analisi puntuale che mettesse a confronto le categorie di opere elencate negli attuali allegati della legge regionale ligure sulla VIA e quelle elencate negli allegati al DLgs 152/2006.

Come vedremo facendo questo confronto emerge che per molte categorie di opere le soglie previste dalla normativa nazionale limitano la applicazione della VIA in altri casi addirittura la norma nazionale prevede la esclusione della VIA per l’intera categoria di opera a prescindere dalla VIA (ad es. i campi da golf).  In questo modo l’articolo del disegno di legge regionale almeno per le suddette categorie di opere riforma in peius la normativa ligure sulla VIA.

Di seguito analizzo punto per punto le categorie di opere per le quali, se venisse approvato l’articolo abrogativo sopra descritto, si realizzerebbe una riforma peggiorativa (dal punto di vista della applicabilità della VIA e quindi per la tutela ambientale)  della attuale legislazione regionale.

RELATIVAMENTE ALL’ALLEGATO 2 DELLA VIGENTE LEGGE REGIONALE 38/1998 

Si tratta dell’allegato che attualmente elenca le categorie di opere  che in Liguria sono sottoponibili a VIA ordinaria. Vediamo quelle per le quali la abrogazione dell’allegato della attuale legge regionale comporterebbe un peggioramento rispetto alla normativa nazionale che verrebbe applicata alla norma regionale abrogata: 

d) Trattamento di prodotti intermedi e fabbricazione e recupero di prodotti chimici, produzione di pesticidi, di antiparassitari, di prodotti farmaceutici, di elastomeri e perossidi, di mastici, di pitture e vernici, di inchiostri da stampa, per una capacità superiore alle 35.000 t/anno di materie prime lavorate. 

Questa categoria di opera non esiste negli allegati alla normativa nazionale.

f) Stoccaggio di petrolio, prodotti petroliferi petrolchimici e chimici pericolosi, ai sensi della legge 29 maggio 1974 n. 256 e successive modificazioni, con capacità complessiva superiore a 40.000 mc.

 Questa categoria di opera non esiste negli allegati alla normativa nazionale.

h) Porti turistici e da diporto quando lo specchio d'acqua è superiore a 10 ha o le aree esterne interessate superano i 5 ha oppure i moli sono di lunghezza superiore ai 500 metri.

Questa categoria di opera non esiste negli allegati alla normativa nazionale.

o) Estrazione a terra di petrolio e gas naturale a fini commerciali, per un quantitativo estratto superiore a 500 tonnellate al giorno per il petrolio e a 500.000 mc al giorno per il gas naturale. Questa categoria di opera non esiste negli allegati alla normativa nazionale.

p) Dighe ed altri impianti destinati a trattenere, regolare od accumulare le acque in modo durevole, a fini non energetici, di altezza superiore a 5 m e/o di capacità superiore a 10.000 mc. 

La norma nazionale prevede soglie più alte di applicabilità della VIA ordinaria:   “t) Dighe e altri impianti destinati a trattenere, regolare o accumulare le acque in modo durevole, ai fini non energetici, di altezza superiore a 10 m e/o di capacitò superiore a 100.000 m3, con esclusione delle opere di confinamento fisico finalizzate alla messa in sicurezza dei siti inquinati.”.

r) Elettrodotti aerei esterni per il trasporto di energia elettrica con tensione nominale superiore a 100kV con tracciato di lunghezza superiore a 10 Km.

Questa categoria di opera non esiste negli allegati alla normativa nazionale.

x septies) Impianti di produzione di energia mediante lo sfruttamento del vento, sulla terraferma, in aree sottoposte a vincolo paesaggistico-ambientale, con potenza superiore a 20 Kw. 

La norma nazionale prevede soglie più alte di applicabilità della VIA ordinaria : “c-bis) Impianti eolici per la produzione di energia elettrica sulla terraferma con potenza complessiva superiore a 1 MW, qualora disposto all’esito della verifica di assoggettabilità di cui all’articolo 19;”.

x sexies) Attività minerarie per la ricerca, la coltivazione ed il trattamento minerallurgico delle sostanze minerali di miniera ai sensi dell’articolo 2, comma 2, del regio decreto 29 luglio 1927, n. 1443 (Norme di carattere legislativo per disciplinare la ricerca e la coltivazione delle miniere del Regno) e successive modificazioni ed integrazioni, ivi comprese le pertinenziali discariche di residui derivanti dalle medesime attività e dalle relative lavorazioni i cui lavori interessino direttamente aree di superficie complessiva superiore a 20 ettari.

Questa categoria di opera non esiste negli allegati alla normativa nazionale.

RELATIVAMENTE ALL’ALLEGATO 3 DELLE LEGGE REGIONALE 38/1998

Si tratta dell’allegato che attualmente elenca le categorie di opere sottoposte a procedura di verifica di assoggettabilità a VIA regionale. Vediamo quelle per le quali la abrogazione dell’allegato della attuale legge regionale comporterebbe un peggioramento rispetto alla normativa nazionale che verrebbe applicata alla norma regionale abrogata: 

1c) Progetti di gestione delle risorse idriche per l'agricoltura, compresi i progetti di irrigazione e di drenaggio delle terre.

La legge nazionale è più restrittiva  nell’applicare la procedura di verifica in quanto fissa una soglia che nella legge ligure non c’è: “d) i progetti di gestione delle risorse idriche per l'agricoltura, compresi i progetti di irrigazione e di drenaggio delle terre, per una superficie superiore ai 300 ettari”

1f) Pescicoltura intensiva.

la legge nazionale è più restrittiva nell’applicare la procedura di verifica in quanto fissa una soglia che nella legge ligure non c’è:  “e) impianti di piscicoltura intensiva per superficie complessiva oltre i 5 ettari”.

1d) Primi rimboschimenti e disboscamento a scopo di conversione ad un altro tipo di sfruttamento del suolo.

La legge nazionale è più restrittiva nell’applicare la procedura di verifica in quanto fissa una soglia che nella lege ligure non c’è: “deforestazione allo scopo di conversione di altri usi del suolo di una superficie superiore a 5 ettari”.

3a) Impianti industriali per la produzione di energia elettrica, vapore ed acqua calda.

Lla legge nazionale è più restrittiva nell’applicare la procedura di verifica in quanto fissa una soglia che nella legge ligure non c’è: “b) impianti industriali non termici per la produzione di energia, vapore ed acqua calda con potenza complessiva superiore a 1 MW”.

3b) trasporto di energia elettrica mediante linee aeree con tensione nominale d'esercizio superiore a 100 KV e lunghezza superiore a 3 Km.

Questa categoria di opera non esiste negli allegati alla normativa nazionale.

3h) Impianti per la produzione di energia elettrica mediante lo sfruttamento del vento con potenza nominale superiore a 1 MW, al di fuori delle aree sottoposte a vincolo paesaggistico.

Questa categoria di opera non esiste negli allegati alla normativa nazionale.

3i) Impianti fotovoltaici a terra con potenza nominale superiore a 200 kW.

Questa categoria di opera non esiste negli allegati alla normativa nazionale.

10a) Progetti di: - sviluppo di nuove aree industriali o cambiamento d'uso di aree che, pur non prevedendo l'installazione di impianti di cui ad altri punti del presente allegato, abbiano estensione superiore a 5 ha.

La legge nazionale è più restrittiva nell’applicare la procedura di verifica in quanto fissa una soglia più alta rispetto alla  legge ligure non c’è:  “a) progetti di sviluppo di zone industriali o produttive con una superficie interessata superiore ai 40 ettari”.

10a) - interventi in aree di riconversione per superfici superiori a 2 ha.

la legge nazionale è più restrittiva nell’applicare la procedura di verifica in quanto fissa una soglia  più alta rispetto alla legge ligure: “b) progetti di sviluppo di aree urbane, nuove o in estensione, interessanti superfici superiori ai 40 ettari.

10b) Progetti di riassetto urbano concernenti: - interventi di edilizia residenziale comportanti edificazioni superiori a 70.000 mc in nuovo volume edificato o superficie territoriale trasformata, escluse le sistemazioni, superiore a 5 ha.

Questa categoria di opera non esiste negli allegati alla normativa nazionale.

10d) Costruzione di aerodromi.

Questa categoria di opera non esiste negli allegati alla normativa nazionale.

10e) Costruzione o ampliamento di: - porti, impianti portuali, porti di pesca, porti turistici e porti rifugio; - strade

Questa categoria di opera non esiste negli allegati alla normativa nazionale.

10i) Tramvie, metropolitane sopraelevate e sotterranee, funivie o linee simili di tipo particolare esclusivamente o principalmente adibite al trasporto di persone.

Questa categoria di opera non esiste negli allegati alla normativa nazionale.

10k) Installazione di oleodotti e gasdotti superiori a 5 km, escluse le reti all'interno dei centri abitati.

Questa categoria di opera non esiste negli allegati alla normativa nazionale.

10l) Installazione di acquedotti a lunga distanza superiori ai 20 Km.

Questa categoria di opera non esiste negli allegati alla normativa nazionale.

10m) Progetti di estrazione e di ricarica delle acque freatiche non ricompresi negli altri allegati.

Questa categoria di opera non esiste negli allegati alla normativa nazionale.

10n) Opere di trasferimento di risorse idriche tra bacini imbriferi non ricompresi negli altri allegati.

Questa categoria di opera non esiste negli allegati alla normativa nazionale.

3.discariche di rifiuti urbani non pericolosi con capacità complessiva inferiore ai 100.000 mc (operazioni di cui all'allegato B, lettere D1 e D5 del decreto legislativo n. 152/2006), comprese le discariche per inerti con capacità complessiva fino a 100.000 mc.

Nelle legge nazionale non c’è il riferimento alle discariche di inerti

11e) Centri di raccolta, stoccaggio e rottamazione di rottami di ferro, autoveicoli e simili con superficie superiore a 1 ettaro.

Questa categoria di opera non esiste negli allegati alla normativa nazionale.

11i) Piste da sci, impianti di risalita, funivie e strutture connesse.

La legge nazionale è più restrittiva  nell’applicare la procedura di verifica in quanto fissa una soglia che nella legge ligure non c’è:  “c) piste da sci di lunghezza superiore a 1,5 km o che impegnano una superficie superiore a 5 ettari nonché impianti meccanici di risalita, escluse le sciovie e le monofuni a collegamento permanente aventi lunghezza inclinata non superiore a 500 metri, con portata oraria massima superiore a 1800 persone;”

11j) Villaggi di vacanza e complessi alberghieri situati fuori dalle zone urbane e strutture connesse: - campeggi o villaggi turistici di superficie superiore a 3 ha;

Nella legge nazionale la soglia di applicabilità della procedura di verifica è di 5 ettari

11k) Campi da golf;

Questa categoria di opera non esiste negli allegati alla normativa nazionale.

11l) Terreni da campeggio e caravaning a carattere permanente superiori a 3 ha.

Nella legge nazionale la soglia di applicabilità della procedura di verifica è di 5 ettari

11m) Parchi tematici

Nella legge nazionale c’è la soglia di applicabilità di 5 ettari

MA QUALI SONO I POTERI DELLE REGIONI NEL QUADRO COSTITUZIONALE RELATIVAMENTE ALLA DEFINIZIONE DELLECATEGORIE DI OPERE SOTTOPONIBILI A VIA ORDINARIA O A VERIFICA DI ASSOGGETTABILITÀ

Alla luce della disanima svolta sopra sulle singole categorie di opere, sorge una domanda. Le Regioni possono e se si fino  a che punto modificare le categorie di opere elencate nella normativa nazionale che recepisce la Direttiva sulla VIA?                                

Sul punto ci soccorre la giurisprudenza della Corte Costituzionale.

La Corte Costituzionale con sentenza 186/2010 ha stabilito che le Regioni (il caso peraltro è ligure) possono introdurre categorie di opere integrative pur se non in contrasto con la definizione di categoria di opera di interesse nazionale . In particolare secondo la sentenza : ““ L'art. 7 del d.lgs. 152 del 2006, nel definire le  competenze  in materia di VIA e richiamando l'allegato IV, dispone  che  i  progetti relativi ad  opere  riguardanti  le  linee  ferroviarie  a  carattere regionale o locale siano assoggettati a VIA secondo  le  disposizioni delle leggi regionali, in contrapposizione alle  opere  attinenti  ai tronchi ferroviari per il traffico a grande distanza,  di  competenza statale.  In questo caso la  predisposizione  di  un  procedimento  di  VIA regionale, anche in sede di conferenza  di  servizi,  non  eccede  la competenza della regione, tenuto conto del fatto che  la  definizione di ferrovia regionale contenuta nella legge impugnata non  differisce da quella di cui all'allegato IV in  questione,  in  quanto entrambe escludono la  rete  a  lunga  percorrenza  e,  dunque,  le  opere  di interesse nazionale.”

Ancora la Corte Costituzionale n. 93 del 23 maggio 2013 sui poteri delle Regioni ad incrementare le soglie per l’applicabilità della VIA. Le Regioni possono definire per determinate tipologie progettuali o aree predeterminate, sulla base degli elementi nell’allegato V ( parametri per la procedure di verifica), un incremento nella misura massima del 30% o decremento delle soglie di cui all’allegato IV.

Sempre la  Corte Costituzionale con sentenza n.93/2013 ha affermato che : “La norma regionale impugnata estendendo la previsione della procedura di VIA anche agli elettrodotti interrati, finisce con il determinare, sia pure in via indiretta, attraverso la disciplina di settori di competenza regionale, eventualmente forme più elevate di tutela ambientale, consentite alla legislazione regionale quali effetti indiretti, come più volte riconosciuto da questa Corte (cfr., in specie, sentenza n. 225 del 2009).”

Occorre inoltre precisare che,  almeno per la procedura di verifica di assoggettabilità a VIA,  con l’entrata in vigore del Decreto 30 marzo 2015 (linee guida sulle procedure di verifica per le Regioni) affermando il principio (peraltro già definito da anni dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia) ha reso meno rilevante il parametro delle soglie rispetto  a quello degli alti criteri per la verifica di assoggettabilità ma anche qui tale nuova normativa (peraltro spesso non applicata correttamente in Liguria) non inficia quanto affermato dalle suddette sentenze della Corte Costituzionale sui poteri regionali in materia di categorie di opere assegnate alla competenza delle regioni in materia di VIA.

Infatti più recentemente, con sentenza del 20 ottobre 2017,  la Corte Costituzionale ha confermato il sopra riportato indirizzo in relazione ad un caso della legge regionale del Veneto dichiarando incostituzionale la norma che applicava  la procedura di assoggettamento alla verifica di valutazione di impatto ambientale solo per le strade extraurbane secondarie di lunghezza superiore a 5 chilometri in contrasto con il DLgs 152/2006 che non fissava soglie per questa categoria di opera. Secondo la sentenza della Corte Costituzionale allo Stato: “rimane riservato «il potere della materia implica, di per sé stessa, l’esistenza di «competenze diverse che ben possono essere regionali», con la conseguenza che allo di fissare standards di tutela uniformi sull’intero territorio nazionale, senza peraltro escludere in questo settore la competenza regionale alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali» (così sentenza n. 407 del 2002). Alle Regioni non è, tuttavia, consentito, in nessun caso, di apportare deroghe in peius rispetto ai parametri di tutela dell’ambiente fissati dalla normativa statale.”

D'altronde anche la Corte di Giustizia ha avuto modo di chiarire: 
Sentenza 25/7/2008 causa C142-07: "la Corte ha più volte rilevato che l'ambito di applicazione della direttiva 85/337 e quello della direttiva modificata sono molto ampi (v., in tal senso, sentenze 24 ottobre 1996, causa C-72/95, Kraaijeveld e a., Racc. pag. I-5403, punto 31; 16 settembre 1999, causa C-435/97, WWF e a., Racc. pag. I-5613, punto 40, nonché 28 febbraio 2008, causa C-2/07, Abraham e a., non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 32). Sarebbe pertanto contrario allo stesso obiettivo della direttiva modificata sottrarre al suo campo di applicazione tutti i progetti relativi a una strada urbana per il solo motivo che tale direttiva non menziona espressamente tra i progetti elencati agli allegati I e II quelli che riguardano tale tipo di strada." 
Sentenza del 11/2/2015 causa C531-13) ha avuto modo di chiarire: "Per quanto concerne la fissazione di tali soglie o criteri, occorre rammentare che l’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 85/337 conferisce certamente agli Stati membri un margine di discrezionalità al riguardo. Tuttavia detto margine di discrezionalità trova i suoi limiti nell’obbligo, dettato dall’articolo 2, paragrafo 1, di tale direttiva, di sottoporre a uno studio dell’impatto ambientale i progetti per i quali si prevede un notevole impatto, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione (sentenza Salzburger Flughafen, C‑244/12, EU:C:2013:203, punto 29)". 

Ovviamente quando la sentenza della Corte di Giustizia fa riferimento agli stati membri non entra nel merito delle articolazioni istituzionali dei singoli Stati, quindi per capire il margine di discrezionalità sulle soglie citato dalla sentenza europea in Italia si fari riferimento sotto il profilo istituzionale (stato, regioni) 
alla disciplina nazionale e alle sentenze della Corte Costituzionale sopra riportate.

CONCLUSIONI SULLE CATEGORIE DI OPERE SOTTOPONIBILI A VIA REGIONALE IN LIGURIA

Come si evince dalla rassegna di giurisprudenza costituzionale alle Regioni non è inibito in assoluto di introdurre nuove categorie di opere o modificare quelle esistenti rispetto agli elenchi allegati alla normativa nazionale purchè questo non sia in contrasto con categorie di opere di interesse nazionale e soprattutto non costituisca un peggioramento nella applicabilità della VIA rispetto alla norma nazionale.

Dal confronto svolto sopra tra categorie di opere degli allegati della vigente legge regionale ligure con quelle degli allegati della normativa nazionale si dimostra che nei casi elencati le categorie di opere previste dalla norma regionale riformano (integrano) in meglio la norma nazionale in quanto estendono la applicabilità della VIA invece che restringerla senza toccare opere di interesse nazionale  e quindi rientrano pienamente nei poteri regionali riconosciuti dalla stessa Corte Costituzionale.

Quindi considerato quanto sopra prima della approvazione definitiva dell’articolo 14 del disegno di legge regionale che abroga la attuale legge regionale sulla VIA ritengo sia il caso che la Giunta Regionale insieme con gli uffici competenti ma anche la competente commissione consiliare regionale, effettuino una attenta disamina sulle categorie di opere sottoponibili a VIA dopo la abrogazione della legge regionale 38/1998.

LA QUESTIONE DELLE NORME TECNICHE ATTUATIVE DELLA LEGGE REGIONALE ABROGATA
Con l'abrogazione della legge regionale sulla VIA risultano abrogate (come affermato da apposito atto di indirizzo approvato con DGR 107/2018) anche le norme tecniche sulla VIA attuative della legge abrogata. Afferma in particolare la DGR 107/2018: 

Non dovrebbero essere abrogate invece le norme tecniche relative: 

1. alla disciplina della Inchiesta Pubblica nella VIA (DGR 811/2016)  in quanto attuative non solo della legge regionale ora abrogata ma anche del TU ambientale (DLGS 152/2006) 

2. alla disciplina della procedura di Valutazione Integrata di Impatto Ambientale e Sanitario nelle procedure di VIA-VAS e AIA di competenza regionale (DGR 1295/2016) in quanto attuativa della DGR 730/2015, modificata con DGR. 10/2016 ad oggetto “Piano Regionale Prevenzione 2014-2018. Sviluppo