La VIA: sintesi di valutazioni tecniche - socio politiche compresa la partecipazione dei cittadini

Seguendo varie vertenze ambientali in relazione a procedimenti di Valutazione di Impatto Ambientale (VIA ) mi è capito più volte di assistere a interpretazioni, sulla natura del procedimento di VIA, in palese contrasto con la giurisprudenza nettamente prevalente in materia. 

In particolare tali interpretazioni si sono verificate nel caso di richieste da parte di associazioni e comitati di cittadini di riavvio di procedimenti di VIA conclusi e che non avevano valutato completamente tutti gli impatti del progetto sottoposto a valutazione.

Le interpretazioni alla base del rigetto delle richieste di riapertura di VIA si fondano principalmente sul concetto che la VIA sarebbe una procedura di natura tecnica e non politica. In altri termini la delibera di giunta regionale  (o degli enti locali nelle Regioni dove la decisione di VIA è subdelegata per alcune categorie di opere) non può che limitarsi a prendere atto della istruttoria tecnica svolta dagli uffici della Pubblica Amministrazione Autorità Competente nella VIA (Regione, Provincia, Comune, Ente Parco).

Le cose non stanno assolutamente così.  Come vedremo, sia la normativa regionale (analizzerò a titolo di esempio quella della Toscana e della Liguria) che la giurisprudenza, esprimono una natura del procedimento di VIA a carattere di discrezionalità mista tecnico- amministrativa. Vediamo in che senso:   

COSA DICE LA NORMATIVA DELLA REGIONE TOSCANA SULLA NATURA GIURIDICA DEL PROCEDIMENTO DI VIA

L’articolo 45 comma 2 della legge regionale 10/2010 recita: “2. Il provvedimento di valutazione dell'impatto ambientale di cui all’articolo 26 del d.lgs. 152/2006 e il parere di cui all’articolo 63, sono espressi dalla Giunta regionale, tenuto conto delle valutazioni tecniche del Nucleo regionale di valutazione - VIA di cui all'articolo 47 bis.” Come si vede dal testo della norma l’ultima parola sotto il profilo anche formale spetta alla Giunta non al responsabile del procedimento. Non solo ma la decisione della Giunta non è un una semplice registrazione notarile. Infatti non si afferma che la Giunta “prende atto” delle conclusioni della istruttoria di VIA con il Parere del Comitato Tecnico ma che la Giunta “tiene conto” di questo Parere.
Non solo ma la DGR 356 del 2001 nell’assegnare la competenza della decisione finale nei procedimenti di VIA alla Giunta motivava in questo modo:

“Considerato  specificamente che la  valutazione di impatto ambientale, come  evidenziato dal  disposto di cui all`articolo 2 della LR  79/1998, persegue l`obiettivo di   uno sviluppo sostenibile, interagendo necessariamente con la pianificazione urbanistica, paesaggistica, energetica  e  socio-economica, settori, tutti,  correlati  alle   politiche  di governo del territorio;

Dato atto altresì del fatto che le valenze socio-politiche sopra sottolineate risultano  accentuate,  in  ragione  delle garanzie previste dalla legislazione vigente in materia, in relazione alla partecipazione al  procedimento dei  cittadini  interessati,  sia come  singoli, che riuniti  in  associazioni  o comitati rappresentativi;

Rilevato pertanto  che, stanti  le  premesse  di  cui  sopra,  la pronuncia di valutazione dell`impatto ambientale, unitamente alla imprescindibile  componente  tecnico-amministrativa,  volta  alla individuazione, descrizione, e valutazione  degli  effetti  dei singoli progetti di opere ed interventi, comporta una altrettanto insopprimibile   necessità    di   apprezzamento,    di   natura squisitamente  politica,   sottesa  alla   valutazione  circa  la compatibilità, coerenza ed utilità  dei progetti stessi rispetto all`interesse   pubblico   inerente   la   tutela   dell`ambiente complessivamente considerato”

COSA DICE LA NORMATIVA DELLA REGIONE LIGURIA SULLA NATURA GIURIDICA DEL PROCEDIMENTO DI VIA
Il comma 9 articolo 13 della legge regionale 38/1998 recita:
“9. La decisione sulla valutazione di impatto ambientale per le opere o per gli impianti, di cui agli Allegati 2 e 3, è assunta dalla Giunta regionale nel termine di centocinquanta giorni successivi alla presentazione dell'istanza, termine prorogabile, con atto motivato, sino ad un massimo di ulteriori sessanta giorni, nei casi in cui sia necessario procedere ad accertamenti ed indagini di particolare complessità, dandone comunicazione al proponente”
Questa norma conferma che l’ultima “parola”, nel procedimento di VIA, sotto il profilo anche formale spetta alla Giunta non al responsabile del procedimento. Considerato quindi che la decisione della Giunta non è un una semplice registrazione notarile. Infatti nella norma citata non si afferma che la Giunta “prende atto” delle conclusioni della istruttoria di VIA con il Parere del Comitato Tecnico ma che la Giunta “assume” la decisione e anzi può addirittura prorogare ulteriormente la istruttoria di VIA con atto motivato.
A conferma ulteriore si vedano le norme tecniche regionali sulla VIA (DGR 1660/2013) che alla lettera h) comma 1 articolo 2 affermano testualmente: “Entro 120 giorni dall’attivazione della procedura di V.I.A., la Giunta Regionale si pronuncia sulla base del parere espresso dal CTVIA”. Sulla base del Parere, dice il dettato normativo,  ma la pronuncia è di titolarità piena della Giunta che può anche valutare la non completezza di questo Parere altrimenti la norma avrebbe stabilito che la decisione di VIA è solo di competenza dirigenziale come avviene per le autorizzazioni di settore

COSA DICE LA GIURISPRUDENZA SULLA NATURA GIURIDICA DEL PROCEDIMENTO DI VIA

Citiamo due sentenze del Consiglio di Stato che confermano autorevolmente quanto sopra espresso dalla normativa regionale citata:

Consiglio di Stato Sez.V n.1640 del 22 marzo 2012
“nel rendere il giudizio di valutazione di impatto ambientale, l’amministrazione esercita una amplissima discrezionalità che non si esaurisce in un mero giudizio tecnico, in quanto tale suscettibile di verificazione tout court sulla base di oggettivi criteri di misurazione, ma presenta al contempo profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa e istituzionale in relazione all’apprezzamento degli interessi pubblici e privati coinvolti; la natura schiettamente discrezionale della decisione finale risente dunque dei suoi presupposti sia sul versante tecnico che amministrativo”

Consiglio di Stato Sez. V n.3254 del 31 maggio 2012
“…alla stregua dei principi comunitari e nazionali, oltre che delle sue stesse peculiari finalità, la valutazione di impatto ambientale non si sostanzia in una mera verifica di natura tecnica circa la astratta compatibilità ambientale dell’opera, ma implica una complessa e approfondita analisi comparativa tesa a valutare il sacrificio ambientale imposto rispetto all’utilità socio – economica, tenuto conto anche delle alternative possibili e dei riflessi sulla stessa c.d. opzione – zero; in particolare (C.d.S., sez. IV, 5 luglio 2010, n. 4245, cit.), è stato evidenziato che “la natura schiettamente discrezionale della decisione finale (e della preliminare verifica di assoggettabilità), sul versante tecnico ed anche amministrativo, rende allora fisiologico ed obbediente alla ratio su evidenziata che si pervenga ad una soluzione negativa ove l’intervento proposto cagioni un sacrificio ambientale superiore a quello necessario per il soddisfacimento dell’interesse diverso sotteso all’iniziativa; da qui la possibilità di bocciare progetti che arrechino vulnus non giustificato da esigenze produttive, ma suscettibile di venir meno, per il tramite di soluzioni meno impattanti in conformità al criterio dello sviluppo sostenibile e alla logica della proporzionalità tra consumazione delle risorse naturali e benefici per la collettività che deve governare il bilanciamento di istanze antagoniste (cfr. Cons. St., sez. VI, 22 febbraio 2007, n. 933)”.  Non può sostenersi pertanto che la valutazione di impatto ambientale sia un mero atto (tecnico) di gestione ovvero di amministrazione in senso stretto, rientrante come tale nelle attribuzioni proprie dei dirigenti, trattandosi piuttosto di un provvedimento con cui viene esercitata una vera e propria funzione di indirizzo politico – amministrativo con particolare riferimento al corretto uso del territorio (in senso ampio), attraverso la cura ed il bilanciamento della molteplicità dei (contrapposti) interessi, pubblici (urbanistici, naturalistici, paesistici, nonché di sviluppo economico – sociale) e privati, che su di esso insistono, come tale correttamente affidata all’organo di governo, nel caso di specie la Giunta regionale.”

Da ultimo, conferma ormai di un indirizzo univoco, si veda il TAR Lazio (RM) Sez. III n.10936 del 2 novembre 2017: “Nel rendere il giudizio di valutazione di impatto ambientale, l'amministrazione, infatti, esercita una amplissima discrezionalità che non si esaurisce in un mero giudizio tecnico, in quanto tale suscettibile di verificazione tout court sulla base di oggettivi criteri di misurazione, ma presenta al contempo profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa e istituzionale in relazione all'apprezzamento degli interessi pubblici e privati coinvolti; la natura schiettamente discrezionale della decisione finale risente dunque dei suoi presupposti sia sul versante tecnico che amministrativo (cfr., ex multis, Cons. Stato n.1640/2012; idem, n.3561/2011, idem, n. 4246/2010, n. 3770/2009; Corte Giustizia CE 25 luglio 2008, in casa c142/07).
Tale atto – come anticipato - è pur sempre soggetto al sindacato di questo giudice, ma negli stretti limiti che riguardano l’esistenza di eventuali vizi di legittimità per eccesso di potere, secondo le figure sintomatiche dell’errore di fatto, della illogicità, contraddittorietà, dell’ingiustizia manifesta o dell’irragionevolezza della determinazione.”

CONCLUSIONI
Quanto sopra, usando un gergo tecnico giuridico, conferma che il procedimento/provvedimento di VIA rientra nel campo di quelli a discrezionalità mista (tecnico - amministrativa). La differenza con le autorizzazioni ordinarie è netta. In queste se il progetto è dentro i parametri tecnici di legge (tutti ovviamente non solo quelli ambientali) deve essere autorizzato con prescrizioni ma autorizzato. Nella VIA invece i margini di discrezionalità nella valutazione della compatibilità del progetto con il sito sono più grandi: giocano fattori anche legati agli aspetti sociali, al consenso da parte della comunità, all’impatto con altre attività presenti nella zona, a limiti e rischi di uso del territorio in futuro [NOTA 1] dopo che il progetto venisse realizzato etc. etc.

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[NOTA 1] 

TAR Lombardia Milano sez. I 27/1/1998 n. 97

“il corretto svolgimento della procedura di VIA  postula necessariamente la prospettazione e la verifica del progetto in tutte le sue potenzialità espansive e con riguardo alla globalità degli interventi. Ciò del resto risponde alla logica propria della valutazione di impatto ambientale che deve considerare, oltre all’incidenza determinata dai singoli segmenti dell’impianto da realizzare, anche l’impatto complessivo indotto sul sistema ambientale dell’opera, quale risulti globalmente considerata nel progetto . Di talchè tale valutazione non potrebbe essere compiuta se non avendo riguardo anche alle utilizzazioni che, benché  differite nel tempo , siano comunque previste per garantire la piena funzionalità dell’opera stessa”