giovedì 3 agosto 2017

Rotazione e spoils system dei dirigenti del Comune: cosa fare, quando e perchè

Dopo la conferma dei dirigenti di area e di settore da parte del nuovo Sindaco di Spezia si è aperta la discussione sulla ormai annosa questione della rotazione dei dirigenti e comunque della loro possibile rimozione da incarichi che gestiscono (in alcuni casi) da decenni non sempre con risultati efficienti e spesso caratterizzati da sconfinamenti che con il ruolo di dirigente c’entrano come il famoso “cavolo a merenda”.
Dei profili diciamo così più di principio politico ne ho parlato più volte
vedi QUI.

Ma  intanto occorre distinguere due questioni fondamentali
1. La questione della rotazione dei dirigenti
2. La questione dello spoils system: cambio di singolibo gruppi di dirigenti.
Tralascio per ragione di spazio qui la riflessione sulla c.d riforma Madia che aprirebbe il c.d. “mercato dei dirigenti” e che è stata dichiarata incostituzionale dalla sentenza n. 251/2016 in relazione alle competenze stato regioni,  e vengo al sodo delle due questioni sopra enunciate.



LA QUESTIONE DELLA ROTAZIONE DEI DIRIGENTI
Il comma 10 articolo 1 legge anticorruzione, delibere ANAC, delibere Corte dei Conti) prevede  in primo luogo questi due principi:
1. la rotazione è obbligatoria solo per gli operatori assegnati agli uffici che, a seguito dei processi di valutazione e ponderazione dei rischi, risultino essere maggiormente esposti ai rischi corruttivi;
2. la rotazione dev’essere effettiva. E’ importante porre attenzione all’aggettivo “effettiva”, in quanto l’effettiva rotazione costituisce una delle misure di prevenzione in presenza delle quali, in caso di commissione all’interno dell’ente di un reato di tipo corruttivo, consegue la responsabilità del responsabile anticorruzione.

L’Autorità Anticorruzione (ANAC)  ha precisato come intendere la rotazione che non è semplicemente uno spostamento di un dirigente da un settore all’altro ma una filosofia di gestione della macchina pubblica diversa dai compartimenti stagni del passato e in buona parte del presente.  Ciò deve essere frutto di una politica dell’ente fondata sui seguenti principi:
Formazione: Necessità di far acquisire ai dipendenti competenze professionali anche di tipo trasversale, al fine di rendere fungibili le funzioni in una pluralità di ambiti lavorativi
Criteri della rotazione:  Vanno definiti in via preventiva i criteri di rotazione, tra i quali: a) individuazione degli uffici; b) la periodicità; c) le caratteristiche. Sui citati criteri va attuale l’informativa sindacale per eventuali osservazioni e/o proposte. Sulla periodicità peraltro è intervenuta delibera della Corte dei Conti n. 7 del 28 aprile 2016 secondo la quale: “Il rinnovo, infatti, rappresenta un istituto eccezionale a carattere derogatorio, il quale si pone in contrasto con i principi di trasparenza nelle procedure di assegnazione e di rotazione degli incarichi dirigenziali”.
Programmazione: Preventiva individuazione delle aree a rischio e programmazione pluriennale della rotazione degli incarichi.
Gradualità: Al fine di evitare rilevanti impatti organizzativi, è necessario, in considerazione delle aree a rischi più elevati,  procedere in fasi successive (es. dai responsabili dei procedimenti, al personale a diretto contatto con il pubblico, ai funzionari ed infine ai dirigenti).
Monitoraggio: Spetta al responsabile anticorruzione, indicare almeno a livello annuale le rotazioni effettuate, le difficoltà incontrate, la formazione attivata o da attivare.
Atto di  indirizzo su criteri e limiti della rotazione: Necessario un atto di indirizzo che stabilisca i criteri di rotazione e di conferimento in modo chiaro e trasparente. Negli uffici ad altro rischio sarebbe opportuno limitarla al minimo legale (tre anni per gli enti locali e quattro nel decreto Madia). La legge 124/2015, prevede l’interpello, su un area dirigenziale vasta tale da eliminare il problema anche agli Enti con pochi dirigenti.



LA RIMOZIONE DEI DIRIGENTI SULLA BASE DI UNA VALUTAZIONE DEL LORO OPERATO: SPOILS SYSTEM
Sulla rimozione del dirigente a livello del singolo caso sia per inefficienza dello stesso nella gestione del suo settore o per mancanza di fiducia con il livello politico elettivo, la questione va letta alla luce della giurisprudenza costituzionale e della Cassazione:

La Corte Costituzionale
Sono due le sentenze rilevanti sul punto (n. 103 del 23 marzo 2007 e n. 161 del 20 maggio 2008)
Queste sentenza hanno chiarito in sintesi che la decadenza automatica - in assenza di valutazioni concernenti i risultati raggiunti, condotte nel rispetto del principio del giusto procedimento - risulta in contrasto con l'art. 97 Cost., sotto il duplice profilo della tutela dell'imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione oltre che del principio di continuità dell'azione amministrativa.

La Cassazione
La Cassazione, Sez. Lavoro, con la sentenza n. 11015 del 5 maggio 2017, si è pronunciata sulla portata applicativa dello spoils system negli Enti locali, ai sensi dell'art. 110, commi 3 e 4, del d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL).
Nel caso di specie si trattava dell'incarico di funzioni di dirigente dei Settori Urbanistica, Lavori pubblici, Programmazione e progettazione
Secondo questa sentenza: le uniche ipotesi in cui l'applicazione dello "spoils system" può essere ritenuta coerente con i principi costituzionali sono quelle nelle quali si riscontrano i seguenti requisiti:
1. della apicalità dell'incarico  cioè incarichi che non attengano a una semplice attività di gestione o siano conferiti direttamente dai vertici politici, Si tratta cioè di quel tipo di incarico deciso intuitu personae dalla giunta regionale per assicurare quella continuità tra organi politici e dirigenti di vertice ( Corte di cassazione sentenza n. 2510/20179);
2. della fiduciarietà della scelta del soggetto da nominare, con la ulteriore specificazione che: “tale "fiduciarietà", per legittimare l'applicazione dell'indicato meccanismo, deve essere intesa come preventiva valutazione soggettiva di consonanza politica e personale con il titolare dell'organo politico, che di volta in volta viene in considerazione come nominante";
3. il legame tra rimozione del dirigente e accertamento oggettivo dei risultati conseguiti. La stessa norma dell'articolo 19 del Dlgs 165/2001 (NOTA [1])  prevede che la cessazione del rapporto di ufficio possa avvenire solo per accertate responsabilità dirigenziali con la sola eccezione degli incarichi di vertice.



CONCLUSIONI: COSA FARE...
Alla luce del sopra esposto quadro normativo e giurisprudenziale risulta che sul cambio della dirigenze sia di area che di settore il Sindaco e la Giunta possono anzi devono fare due cose se vogliono davvero governare in modo innovativo la macchina comunale:

1. impostare una vera e propria politica della rotazione secondo gli indirizzi sopra esposti

2. avviare immediatamente una procedura di valutazione del lavoro svolto dai dirigenti attuali al fine di verificarne incompetenze, violazioni degli indirizzi politici, violazioni di norme vigenti, non rispetto delle migliori pratiche nel settore di competenze, produzione di inefficienze e sprechi nella gestione della macchina comunale ma anche e soprattutto nelle scelte di amministrazione attiva a cominciare dai bandi degli appalti pubblici e la loro attuazione, violazione delle norme su trasparenza accesso ai documenti e accesso civico, situazione di conflitto di interesse.

3. la procedura di cui al punto 2 deve prevedere momenti pubblici di audizione degli stessi dirigenti e di chi effettuerà la valutazione attraverso le apposite commissioni consiliari ma anche la partecipazione del pubblico con possibilità di formulare richieste, osservazioni, critiche. Il tutto dovrà essere riprodotto in un dossier da pubblicare nel sito del Comune. Fondamentale sarà anche la terzietà della composizione del soggetto che svolgerà la valutazione nonchè i criteri per svolgere questa valutazione. 

Mi aspetto un annuncio di questo tipo da parte della nuova Amministrazione Comunale ma non tra 1 anno, ora!

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NOTE  

[NOTA 1] http://www.bosettiegatti.eu/info/norme/statali/2001_0165.htm

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