martedì 1 maggio 2018

Biodigestore di Taggia(IM): una procedura di valutazione e autorizzazione inadeguata


Le note che seguono sono finalizzate ad analizzare criticamente la procedura di valutazione del progetto di biodigestore previsto nel Comune di Taggia in Provincia di Imperia.
L’impianto, localizzato in località Colli, comune di Taggia, tratterà le seguenti categorie di rifiuti prodotti all’interno dell’ Area Omogenea Imperiese, che comprende la Provincia di Imperia e i tre Comuni Savonesi Andora, Stellanello e Testico:
• rifiuti urbani residuali a valle della raccolta differenziata;
• rifiuti organici dalla raccolta differenziata RSU;
• rifiuti “verdi” provenienti dalla manutenzione delle aree verdi cittadine e dalla raccolta differenziata di tali scarti;
• fanghi non digeriti risultanti dal trattamento delle acque fognarie.

L’impianto è concepito in maniera tale da poter trattare adeguatamente i rifiuti che saranno conferiti nelle seguenti quantità:
• Rifiuti urbani residuali: 49.000 ton/anno
• Rifiuti organici putrescibili da raccolta differenziata: 26.000ton/anno
• Rifiuti “verdi”: 19.000ton/anno
• Fanghi: 9.000 ton/anno
Quella che segue è la sintesi della mia Relazione al Convegno dello scorso 27 aprile c.a. organizzato dal Movimento 5stelle locale.

PREMESSA STORICA  DI  CULTURA DI GOVERNO
Consentitemi una premessa storica  di cultura di governo con particolare riferimento  alle politiche di gestione dei rifiuti. La politica sui territori ormai funziona così: qualcuno che conta (magari in accordo con chi sta fuori dal circuito della stessa democrazia rappresentativa) un bel giorno dichiara: "bisogna fare questa cosa per la città".... da quel momento in poi chi esprime critiche diventa "quello dei no", ma: 
1. del come l'idea della "cosa" sia nata,
2. di quali interessi nasconda,
3. di quali altri interessi possa danneggiare,
4. di cosa serva alla città al posto della "cosa",
...NON SI PARLA

Come dire QUELLI DEL "SI ALLA COSA" in realtà sono QUELLI DEL "NO AL PERCHE' DELLA COSA".

Gli inglesi distinguono due termini nei processi democratici:  deliberation e  decision. La deliberazione precede la decisione, in Italia invece deliberazione e decisione sono continuamente confuse. Ecco chi sono quelli del "SI": quelli che vogliono decidere senza deliberare, in altri termini senza confrontarsi nel merito prima.
In particolare nei rifiuti la tecnica è più esplicita prima per anni non si rispettano le leggi, si autorizzano impianti obsoleti dalla nascita e non li si adeguano alle norme europee poi l’Europa interviene e allora scatta l’emergenza arrivano i commissari, eppoi le scelte a prescindere senza respiro strategico dettate solo per uscire dalla emergenza. Tutto questo con cifre da capogiro comprese le multe della UE.
In tutto questo i cittadini non hanno voce in capitolo. In generale ( tutti quelli che pagano la tassa sui rifiuti)  ed in particolare  (quelli che si beccano gli impianti vicino casa perche’ c’è l’emergenza e non se ne puo’ fare a meno).
Nel frattempo soldi pubblici ce ne sono sempre meno, ma niente paura c’è il project financing  e così l’emergenza ha sicuramente una utilità per i monopolisti locali e per i gestori della emergenza
chi paga i cittadini tutti e i residente vicino ad impianti  imposti a scatola chiusa sia per il sito che per la tecnologia usata. ovviamente il tutto supportato da semplificazioni normative di ogni genere  (declassificazione dei rifiuti a materiali – procedure accelerate in variante ai piani urbanistici – interpretazioni delle procedure a favore di chi vuole comunque realizzare l’impianto).
Alla fine il cerino acceso resta in mano a chi si oppone: volete prolungare l’emergenza siete degli irresponsabili,  etc etc…


Vediamo perché


I LIMITI ISTRUTTORI E PROCEDURALI DEL PROGETTO DI BIODIGESTORE: CONTRASTO CON LA NORMATIVA UE E NAZIONALE
LA PRIMA QUESTIONE è la scelta della procedura. Si è scelto la procedura prevista dal testo unico ambientale che fa assorbire nella VIA tutte le autorizzazioni rimuovendo il fatto che si tratta di un impianto di gestione rifiuti (infatti si citano i piani regionale  provinciale per giustificarlo) e che ha dimensioni che richiederebbero la applicazione della autorizzazione integrata ambientale (AIA).
LA SECONDA QUESTIONE è che lo studio di impatto ambientale rimuove completamente la valutazione degli impatti sanitari di questo impianto) 

LA TERZA QUESTIONE è che ancora una volta si impone un sito e una tecnologia senza dibattito pubblico vero che poteva valutare scenari alternativi sia di sito ma soprattutto di scelta di tecnica di gestione dei rifiuti

LA QUARTA QUESTIONE è che si spaccia l'impianto e il sito come previsti dai piani provinciali e regionale ma questo non corrisponde al vero. Infatti il piano regionale non ne parla anzi per la maggiora parte dei Comuni dell’imperiese sembra favorire il compostaggio di comunità e quindi piccoli impianti aerobici a livello comunale. Il Piano Provinciale prevede un biodigestore senza indicare un sito specifico cosa che invece i Piani provinciale potrebbero fare visto che quelli regionali definiscono i criteri generali nella scelte dei siti e delle tipologie impiantisce senza entrare nel merito della loro collocazione concreta nel territorio.

LA QUINTA QUESTIONE è che comunque il piano regolatore di Taggia prevede che interventi come quello in esame richiedano un PUO (progetto urbanistico operativo) quindi c'è spazio per aprire procedimento di Valutazione Ambientale Strategica.  Non solo ma la destinazione funzionale dell’area interessata dal progetto di biodigestore richiede una variante quindi è comunque necessaria la VAS. Sulla questione urbanistica vedi APPENDICE alla fine del presente post

LA SESTA QUESTIONE è la richiesta di Inchiesta Pubblica che deve essere svolta secondo le linee guida regionali (DGR 811/2016). Però qui occorre chiarire che il Presidente deve essere concordato con tutti i gruppi consiliari e comitati e associazioni se non nella persona almeno nei criteri di scelta. Per capirci non può essere un funzionario delle pubbliche amministrazione competenti a valutare e autorizzazione il progetto (Regione e Provincia di Imperia)

LA SETTIMA QUESTIONE è il ruolo del Comune di Taggia. Recentemente il Sindaco ha incontrato una associazione locale proponendo la costituzione di un Osservatorio sul progetto. Questo non è accettabile perché di fatto l'osservatorio avvalla la impostazione data da Regione e Provincia per cui il progetto si fa e si fa li dove previsto ma però “controlleremo come verrà autorizzato con quali prescrizioni e con quali monitoraggi”.  La VIA e l'AIA sono strumenti preventivi e devono essere svolti per scenari (di sito per la VIA) di tecnologia (per l'AIA).  Il biodigestore infatti tende infatti ad essere una soluzione centralizzata che convoglia i rifiuti in un unico impianto che non favorisce la raccolta differenziata e soprattutto il riciclaggio se non con la logica della combustione (biogas e biometano) escludendo a priori altre soluzioni che sappiamo esistono e sono addirittura (per l'organico) citate nel piano regionale (compostaggio di comunità). L’Inchiesta Pubblica, non essendo limitata a controllare l’attuazione del progetto presentato, deve servire a far emergere questi scenari alternativi dimostrandone la fattibilità tecnica ed economica.

L'OTTAVA QUESTIONE è che il progetto prevede anche una megadiscarica di servizio collocata vicino alle 6 esistenti che sappiamo senza che per queste sia mai stata avviata una procedura di bonifica (mi riferisco alle prime 5, la sesta come è noto è in funzione) e senza sia mai stata fatta una seria valutazione di impatto sanitario se non la incompleta indagine epidemiologica  promossa dalla Provincia  che peraltro non ha neppure analizzato tutti i residenti interessati dall'impatto delle discariche esistenti. La cosa assurda è che la Provincia dice che vuole il biodigestore per evitare il lotto 7 ma il lotto 7 in realtà è già nel progetto no? Anche perché a pagina 86 della relazione generale al progetto di biodigestore si legge che la discarica, per ragioni di flessibilità dell’impianto, potrà anche essere usata diversamente leggi come quantità qualità dei rifiuti e durata.

LA NONA QUESTIONE è quella della dichiarazione di pubblico interesse. Come è noto l’impianto in questo verrà realizzato utilizzando lo strumento di finanziamento del project financing.  Lo strumento del project financing si lega alla decisione a priori di realizzare un progetto preciso in un sito preciso anticipando,a mio avviso, in modo illegittimo, la VIA e rimuovendola procedura di AIA.
In sostanza la pianificazione dei rifiuti urbani assimilati la decide il privato e non più le autorità pubbliche. In questo quadro la dichiarazione di pubblico interesse votata dalle amministrazioni locali si configura come una mera ratifica di quanto proposto dal privato. Questo sotto il profilo dei principi di pianificazione della gestione dei rifiuti urbani e assimilati.



COSA PUÒ FARE IL SINDACO DI TAGGIA PER AFFRONTARE CORRETTAMENTE IL PROGETTO DI BIODIGESTORE
Concludo con alcuni suggerimenti al Sindaco del Comune territorialmente interessato dal progetto di Biodigestore.

Chiedere la sospensione della procedura fino ad ora utilizzata
L’impianto gestisce rifiuti in quantità che prevedono l’applicazione della Autorizzazione Integrata Ambientale. Questa autorizzazione fornisce al Sindaco uno strumento amministrativo importante che è il Parere Sanitario obbligatorio che se ben motivato può imporre prescrizioni al progetto fino a chiederne il rigetto della richiesta di autorizzazione. La procedura attuale rimuove l’AIA quindi è illegittima.

Avviare una Valutazione Ambientale Strategica (VAS) sulla Variante al Piano urbanistico del Comune di Taggia
La sospensione è dell’attuale procedimento di VIA in corso è ulteriormente motivabile con la necessità di avviare la procedura di VAS sulla Variante al piano urbanistico del Comune. Come si ricavava dalla relazione illustrativa al progetto preliminare di biodigestore per realizzarla occorrono variante alla pianificazione generale del Comune. Trattandosi di variante che contiene un progetto sottoponibile a VIA occorre la procedura di VAS ordinaria.  Sottolineo però in questa sede che svolgere la VAS ora è importante perché potrebbe evitare che una volta chiuso il procedimento di VIA attualmente in corso in Regione questo avrebbe efficacia autorizzatoria finale e potrebbe essere interpretato come variante automatica alla pianificazione comunale rendendo quindi praticamente inutile svolgere successivamente la VAS sulla relativa variante. Sulla questione urbanistica vedi APPENDICE alla fine del presente post.

La dichiarazione di pubblico interesse può essere rivista
Come è noto il progetto del Biodigestore di Taggia ha avuto una dichiarazione di pubblico interesse votata nei Consigli Comunali compreso quello di Taggia (nella sindacatura precedente).
La domanda che sorge spontanea è: ma dalla dichiarazione di pubblico interesse si torna indietro oppure no?
Intanto verrebbe da dire che nessuno obbligava le amministrazioni locali a votare tale dichiarazione. D’altronde il Consiglio di Stato con sentenza n.676 del 2017 ha affermato: “l’amplissima discrezionalità di cui l’amministrazione è titolare nella valutazione e nell’approvazione di progetti di finanza di progetto ai fini della dichiarazione di pubblico interesse (compreso la tutela dell’ambiente), così che il diniego (come ovviamente anche l’approvazione) sfugge al sindacato di legittimità, salva l’ipotesi di manifesta arbitrarietà, illogicità, irragionevolezza ed irrazionalità… Il Codice degli appalti non offre in realtà spunti, né letterali, né teleologici, per individuare perentorietà nelle scansioni procedimentali previste per giungere all’approvazione della finanza di progetto; le pretese lungaggini invece appaiono largamente giustificate dai precedenti sofferti dell’intera vicenda, caratterizzata da atti prodromici di natura urbanistica e anche da concessioni edilizie che sono stati emanati e che sono stati tutti puntualmente annullati in sede giurisdizionale.“.
Ma soprattutto se l’atto è adeguatamente motivato si può tornare indietro dalla dichiarazione di pubblico interesse su un progetto di project financing. Il Consiglio di Stato con sentenza n. 4177 del 2016 ha affermato che: “Dalla dichiarazione di pubblico interesse della proposta del promotore privato non deriva alcun vincolo per l’amministrazione di affidare la concessione, essendo necessaria da parte di quest’ultima una scelta ulteriore, analogamente a quanto avviene per qualsiasi decisione di affidare un contratto. In particolare, rispetto ai tipici moduli contrattuali pubblicistici, la complessiva disciplina dell’istituto del project financing si contraddistingue perché in questo caso l’iniziativa non è assunta dall’amministrazione stessa, ma dal privato. Sennonché anche una volta che la proposta di quest’ultimo sia stata dichiarata di pubblico interesse, lo stesso non acquisisce alcun diritto pieno all’indizione della procedura, ma una mera aspettativa, condizionata dalle valutazioni di esclusiva pertinenza dell’amministrazione in ordine all’opportunità di contrattare sulla base della medesima proposta.”
  


CONCLUSIONI GENERALI
Alla luce di quanto sopra esposto occorre :
1. Avviare da parte del Comune di Taggia la procedura di Valutazione Ambientale Strategica previa presentazione di Variante come previsto dalle norme del vigente Piano Regolatore Generale del Comune;
2. Sospendere il procedimento di VIA in corso al fine di integrare lo studio di impatto ambientale costruendolo per scenari alternativi sia di sito che di tecnologia, sviluppando proprio per la parte rimosse (dal progetto attuale) dei piani regionali e provinciali;
3. integrare lo studio di impatto ambientale con una valutazione integrata di impatto ambientale e sanitario;
4. affiancare la procedura di valutazione/approvazione con una Inchiesta Pubblica regolamentata in modo da garantire una presenza della comunità locale, con un presidente garante della terzietà della procedura di valutazione quindi non espressione degli enti competenti ma frutto di un accordo tra questi ultimi, i consigli comunali (minoranze comprese) e comitati e associazioni locali;
5. Una volta con la VIA definito sito e tecnologia adeguati a chiudere il ciclo dei rifiuti in Provincia di Imperia applicare, se venisse confermata la realizzazione di un progetto di gestione rifiuti di grandi dimensioni, la procedura di Autorizzazione Integrata Ambientale.


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APPENDICE : LA QUESTIONE URBANISTICA E LA VAS

Dalla relazione illustrativa al progetto preliminare di biodigestore:  “L’analisi relativa alla conformità con gli strumenti di pianificazione territoriale non ha evidenziato particolari fattori di incompatibilità (è comunque emersa la necessità di apportare varianti agli strumenti urbanistici).”
Le varianti sono necessarie visto che una parte dell’area è  secondo il vigente piano urbanistico comunale a destinazione agricola

In questo caso quindi sarebbe in generale applicabile la procedura di verifica di assoggettabilità a VAS ai sensi del comma 2 articolo 3 legge regionale 32/2012. Ma prevedendo la variante un progetto sottoponibile a VIA deve essere applicata la procedura di VAS ordinaria come previsto dalla lettera a) comma 2 articolo 6 del DLgs 152/2006.


Comunque anche se prevalesse, e a mio avviso non sarebbe fondata, la tesi per cui non trattasi di variante sostanziale al piano regolatore vigente, la VAS sarebbe comunque applicabile per un altro motivo

Il Piano Regolatore del Comune di Taggia prevede che : “Con PUO sono ammessi interventi di nuovo insediamento alla attuazione delle previsioni della pianificazione provinciale in materia di ciclo dei rifiuti. Il PUO dovrà altresì individuare l’eventuale esigenza di delocalizzazione di insediamenti e attività residenziali negativamente impattate dalle previsioni 
Il PUO è uno strumento di pianificazione e come tale va valutato a prescindere quindi dalla VIA. La procedura per valutarlo è quella della Valutazione Ambientale Strategica (VAS). Ora come è noto il Piano urbanistico generale del Comune di Taggia non ha avuto la VAS perché quando venne approvato non era prevista in Liguria (su questo ci sarebbe da discutere ma ai fini nostri per il momento lasciamo perdere). Il nuovo PUC è stato solo adottato dalla precedente amministrazione.
Ebbene un piano attuativo di un piano regolatore generale  che non ha avuto la VAS deve avere almeno una verifica di assoggettabilità a VAS (Corte di Giustizia con sentenza 10 settembre 2015  (causa C-473/14).  Ma come scritto nel paragrafo precedente, contenendo il PUO un progetto sottoposto a VIA dovrebbe essere applicata la VAS ordinaria e non la procedura di verifica di assoggettabilità.
Peraltro visto quanto sopra riportato ciò permetterebbe di valutare l’impatto  (citando il PRG di Taggia) sull’area vasta e non solo nel sito scelto per biodigestore.


Ne vale nel caso in esame la tesi che le autorizzazioni agli impianti rifiuti  costituiscono variante automatica al PRG o PUC e quindi non richiedono la VAS. Questo può avere un senso giuridico da un punto di vista urbanistico ma non ambientale.
due sentenze consiglio di stato 3119/2015 e 5658/2015 giocano a sfavore di questa automaticità ex lege anche considerando l’impianto in oggetto, come sopra dimostrato,assimilabile agli impianti di gestione rifiuti.  Infatti secondo queste sentenze  il Comune mantiene potere decisionale nel senso che la variante deve essere subordinata:
1. paesaggio quale valore “primario”, di “morfologia del territorio”
2 .tutela della salute pubblica
3 .alla dimostrazione che esistano interessi superiori a quelli della pianificazione urbanistica comunale
4 .rispetto obbiettivi (nazionali ed europei) di razionale gestione del ciclo dei rifiuti

In sostanza non è sufficiente applicare la automaticità ex lege per bypassare la mancanza di conformità urbanistica ma occorrerà svolgere una  istruttoria adeguata non tipo lotto 6 per capirci da parte di tutti Comuni interessati (Sanremo e Taggia in particolare nel caso in esame), il come lo spiegano i principi affermati dalle sentenze del Consiglio di Stato sopra citate:
1. è legittimo un piano urbanistico che ponga un divieto generalizzato in un area del Comune ai fini di tutela ambientale e del suolo in particolare
2. la definizione di impianto nuovo o di ampliamento deve rispettare la finalità di tutela ambientale del divieto posto nello strumento di pianificazione urbanistica
3. i vincoli ambientali posti dallo strumento di pianificazione legittimano la revoca di un provvedimento favorevole di VIA
4. la giurisprudenza costituzionale su Impianti rifiuti e variante automatica al piano urbanistico comunale


La questione della conformità urbanistica costituisce questione pregiudiziale al corretto svolgimento della procedura di VIA in quanto “la compatibilità urbanistica dell’impianto, benché non espressamente contemplata dall’art. 216 del d.lgs. 152/2006, non può non costituire presupposto per il legittimo esercizio dell’attività di recupero dei rifiuti, atteso che deve essere qualificato sicuramente pericoloso per la preservazione dell’ambiente circostante un impianto che, sebbene rispetti le specifiche tecniche del caso, si ponga in dissonanza con la destinazione urbanistica dell’area;…” Consiglio di Stato Sez. III sentenza n. 4689, del 24 settembre 2013

Il Consiglio di Stato (Sez. VI, 28/8/2008 n° 4097, QUI)  ha precisato che nella VIA “La conformità urbanistica del progetto alle previsioni urbanistiche comunali […] costituisce, contrariamente a quanto prevede l’appellante, elemento indispensabile della valutazione […] relativa alla verifica di impatto ambientale, che […] elenca tra i documenti da produrre a cura dell’interessato ‘una relazione sulla conformità del progetto alle previsioni in materia urbanistica, ambientale e paesaggistica’: un tale obbligo indica, del tutto logicamente, il valore di presupposto indispensabile della congruenza del progetto con le previsioni che la documentazione richiesta è chiamata ad attestare”.
In coerenza con quanto sopra la questione della conformità dell’opera agli strumenti di pianificazione deve essere intesa nel senso che il giudizio di conformità deve essere reso con riferimento  anche agli eventuali profili di tutela ambientale  si veda anche TAR Basilicata 805/2004 (QUI).  
Questa sentenza afferma, confrontando norma regionale urbanistica e sulla VIA, quanto segue:
 il cit. art. 6, comma 3, L. reg. n. 47 dl 1998  richiede anche che “la realizzazione del progetto sia conforme agli strumenti di pianificazione e programmazione vigenti”, ma la norma in questione  va ragionevolmente interpretata nel senso che il giudizio di conformità deve essere reso con riferimento  anche agli eventuali profili di tutela ambientale rinvenibili nei suddetti strumenti, come risulta:
a) dall’ inequivoco  rinvio operato dalla stessa norma, in sede di individuazione del parametro di riferimento da assumere agli effetti del giudizio di compatibilità, alle finalità perseguite dalla suddetta legge  regionale (“tutelare e migliorare la salute umana, la qualità della vita dei cittadini, della flora e della fauna, salvaguardare il patrimonio naturale e culturale, la capacità di riproduzione dell’ecosistema, delle risorse e la molteplicità della specie”);
b) dall’impegno formalmente assunto dallo stesso legislatore regionale di voler disciplinare la materia afferente alla valutazione di impatto ambientale e alla tutela dell’ambiente nel rispetto delle direttive CEE 85/377 e 97/11;
c) dalla considerazione che la conformità del progetto agli strumenti di pianificazione nei diversi settori, compreso quello urbanistico, costituisce oggetto di altri procedimenti, normativamente disciplinati e affidati ad organi diversi dalla Regione;
d) dall’art. 1, comma 2, D.P.C.M. 27 dicembre 1988 che, nel dettare le norme tecniche per la formulazione del giudizio di compatibilità, prescrive che quest’ultimo sia reso con esclusivo riferimento agli effetti che l’opera progettata sarà in grado di produrre “sul sistema ambientale”, e non sulle materie oggetto di strumenti di pianificazione e programmazione.”


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