Modifica dell’AIA come funziona. I casi Laminam e Discarica ex cava Fornace

La procedura che disciplina il rilascio della Autorizzazione Integrata Ambientale è caratterizzata da vari parametri. Una delle questioni fondamentali è se le modifiche apportata ad una installazione già assoggettata ad AIA sia da considerarsi sostanziale o meno. Di seguito analizzerò

1. la definizione normativa di modifica sostanziale anche alla luce di una interessante recente sentenza del Tribunale di Giustizia Amministrativa di Trento n.300 del 10 novembre 2017 (vedi QUI).

2. la violazione della suddetta normativa in alcuni casi specifici riportati alla fine del paragrafo che descrive la disciplina violata. In particolare utilizzerò due casi studio legati a vertenze che sto seguendo in due regioni diverse: il caso dell'impianto Laminam a Borgotaro e quello della discarica ex cava Fornace a Montignoso (MS).

COSA SUCCEDE SE LA MODIFICA DI UN IMPIANTO NON È CONSIDERATA SOSTANZIALE?.

Ma la prima cosa da chiarire è cosa succede se la modifica di un impianto non è considerata sostanziale?.

Succede che vengono saltati passaggi istruttori e procedurali importanti e previsti dalla normativa che disciplina l’AIA, ad esempio tra i più rilevanti:

1. Parere Sanitario del Sindaco. Si tratta quindi di un Parere rilasciato nell’ambito della funzione di Autorità Sanitaria che il Sindaco ricopre nel territorio comunale. Tradotta in termini di amministrazione attiva questa norma significa che il Parere del Sindaco è obbligatorio ed è rilasciato nell’ambito del suo ruolo di massima autorità sanitaria del territorio comunale (Tar Lazio sezione Latina sentenza n.819 del 2009)

2. Valutazione delle alternative tecniche e parametro salute. In generale, quindi a prescindere dal Parere del Sindaco sopra esposto, la Direttiva quadro 2010/75/UE al punto 2 articolo 3 fornisce una definizione di inquinamento ai fini del rilascio dell’AIA  per cui tale rilascio non deve: “nuocere alla salute umana”.  Quindi il parametro del rischio sanitario e quindi della predisposizione di misure che lo possano evitare è parte integrante della istruttoria che deve portare al rilascio dell’AIA.

IL CONCETTO DI MODIFICA SOSTANZIALE E LA DOMANDA DI AIA

La domanda di AIA deve riportare tutte le informazioni necessarie per conoscere le emissioni provenienti dall’installazione.

Quindi se una volta fornite queste informazioni, queste sono modificate, ciò comporta un obbligo di comunicazione per il gestore dell’impianto e se le modifiche sono sostanziali una vera e propria revisione dell’AIA.

In particolare l’art. 29-ter, comma 1 nell’art. 5, comma 1, lett. l-bis) definisce modifica sostanziale di un progetto, opera o di un impianto:

1.      la variazione delle caratteristiche o del funzionamento dell’impianto

2.      un potenziamento dell’impianto, dell’opera o dell’infrastruttura o del progetto che, secondo l’autorità competente, producano effetti negativi e significativi sull’ambiente.

3.      per ciascuna attività per la quale l’allegato VIII indica valori di soglia, è sostanziale una modifica all’installazione che dia luogo ad un incremento del valore di una delle grandezze, oggetto della soglia, pari o superiore al valore della soglia stessa”.

Quindi i primi due riprendono i principi che definiscono modifica sostanziale gli impianti con emissioni inquinanti  in generale. Il terzo è invece specifico degli impianti assoggettati ad AIA ma va a sommarsi agli altri due anche per questi impianti. Afferma infatti il TAR Trento “Tra le modifiche non sostanziali che comunque richiedono un aggiornamento dell’AIA sono ricomprese sia “le modifiche considerate sostanziali dalle normative ambientali di settore (ad esempio emissioni in atmosfera, scarichi idrici, ...)”.

MODIFICA SOSTANZIALE E REVISIONE/RINNOVO  DELL’AIA

In realtà va precisato che ormai l’aggiornamento dell’AIA in realtà coincide con il riesame che avviene o per scadenza temporale (rinnovo ex comma 3 articolo 29-octies) o per le cause elencate al comma 4 articolo 29-octies [NOTA 1]:

Inoltre  il rinnovo temporale dell’AIA è ormai superato come confermato dalla Circolare del Ministero dell’Ambiente del 27 ottobre 2014 interpretativa delle conseguenze giuridiche determinate dalla entrata in vigore del DLgs n. 46 che nel 2014 ha modificato il DLgs 152/2006.  Afferma la Circolare in relazione alla disciplina dell’istituto del rinnovo periodico: “Con l’emanazione del DLgs 4 marzo 2014 n. 46, l’istituto del rinnovo periodico, precedentemente disciplinato dall’articolo 29-octies, commi 2,3 e 3 del DLgs 152/2006 non è più formalmente contemplato dall’ordinamento." La Circolare poi aggiunge: “Peraltro spesso nei provvedimenti di AIA è riportata espressamente la prevista data di rinnovo, e pertanto la violazione di tale scadenza potrebbe essere considerata  violazione di una condizione autorizzativa. Per tale motivo è opportuno che la ridefinizione della scadenza sia resa evidente da un carteggio tra gestore e autorità competente, anche in forma di lettera circolare, che confermi la applicazione della nuova disposizione di legge alla durata delle AIA vigenti, facendo salva la facoltà per l’autorità competente di avviare di sua iniziativa un riesame alla data del previsto rinnovo.”.

Nel diritto i termini cambiano il significato degli effetti giuridici. Per cui se c’è scadenza di una autorizzazione e senza rinnovo  disposto esplicitamente c’è automaticamente ex lege il fermo dell’impianto, se invece si avvia la procedura di riesame alla scadenza del termine di legge fino a che tale procedura è aperta non c’è chiusura dell’impianto salvo che questa venga disposta (dalla autorità competente o dalla magistratura) per violazioni di legge o delle prescrizioni autorizzatorie vigenti al momento dell’avvio della revisione. Infatti a conferma di questa interpretazione il comma 11 dell’articolo 152/2006 (riformato nel 2014) recita: “11. Fino alla pronuncia dell'autorità competente in merito al riesame, il gestore continua l'attività sulla base dell'autorizzazione in suo possesso.”

LA SENTENZA DEL TRIBUNALE REGIONALE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA DI TRENTO SUL LEGAME TRA MODIFICA SOSTANZIALE E VARIAZIONE MATERIE UTILIZZATE NELL’IMPIANTO SOGGETTO AD AIA

Tornando alla questione della definizione di modifica sostanziale la sentenza del TAR Trento  affronta la questione se si debba intendere come sostanziale la modifica delle materie prime utilizzate nell’impianto/installazione. Qui il concetto di materia prima va inteso in senso lato e si riferisce a tutti i materiali, le sostanza, i combustibili compresi eventualmente i rifiuti o i sottoprodotti utilizzati nel ciclo produttivo dello stabilimento soggetto ad AIA.

L’articolo 29-ter.  alla lettera b) comma 1 prevede che nella domanda di autorizzazione integrata ambientale vengano tra gli altri elementi descritte: “materie prime e ausiliarie, delle sostanze e dell'energia usate o prodotte dall'installazione;”

Rispetto a questo obbligo di legge la sentenza del TAR chiarisce tre punti significativi:

1. Anche la variazione delle materie prime indicate nella domanda di autorizzazione può  configurarsi come una “modifica” nel funzionamento dell’impianto, idonea a produrre “effetti sull’ambiente” o addirittura come una “modifica sostanziale” nel funzionamento dell’impianto, tale da produrre “effetti negativi e significativi sull’ambiente”,

2. l’indicazione delle materie prime «per macrocategorie» non è sufficiente per ritenere adempiuto l’obbligo di cui all’art. 29-ter, comma 1, lett. b) del codice dell’ambiente perché tale disposizione richiede, al fine del rilascio dell’AIA, che nell’istanza siano puntualmente descritte le materie prime ed ausiliarie utilizzate nell’installazione.

3. L’autorità competente per poter esercitare il diritto di diffida/sospensione/revoca dell’AIA deve dimostrare, anche con il supporto dell’Arpa territorialmente competente, che le materie prime per le quali non era stata fornita alcuna documentazione in fase di autorizzazione comporterebbero una variazione significativa delle caratteristiche qualitative delle emissioni prodotte dall’istallazione.

LA CIRCOLARE MINISTERIALE SUL RISPETTO PRESCRIZIONI DELL’AIA E MODIFICA SOSTANZIALE DELLA STESSA

La Circolare Ministeriale del 19/12/2011 n. 0031502 chiarisce che la modifica non sostanziale deriva da una procedura azionata dal gestore che la propone e non certo da una procedura di aggiornamento AIA ex 29-octies DLgs 152/2006 o addirittura di diffida sospensione per violazione delle prescrizioni ex 29-decies [NOTA 2] DLgs 152/2006

Peraltro alla luce di detta Circolare si conferma come sia discutibile anche la definizione di modifica non sostanziale come oggetto della nuova AIA, quando la modifica è legata ad una procedura di violazione delle prescrizioni ex articolo 29-octies DLgs 152/2006. Afferma sul punto la Circolare:  “In particolare, il fatto che una modifica sia proposta per dare attuazione ad una prescrizione ambientale non è di per sé sufficiente a garantire la sua non sostanzialità né tanto meno il buon esito della istanza”.

Caso Laminam Borgotaro

Si tratta di un impianto di lavorazione prodotti ceramici LaminaM di Borgo Val di Taro.

La  Determinazione Dirigenziale Arpae n. 4239 del 04/08/2017 con la quale è stata rilasciata l’AIA nasce non da una richiesta del gestore dell’impianto ma da una procedura di diffida (articolo 29-decies) poi sfociata in una vera e propria revisione dell’AIA ex articolo 29-octies. E il  comma 10 articolo 29-octies del DLgs 152/2006, recita: “10. Il procedimento di riesame e' condotto con le modalità di  cui agli articoli 29-ter, comma 4, e  29-quater.”. Tradotto significa che deve essere applicata la procedura ordinaria di AIA applicando tutti i parametri e i passaggi procedurali (parere sanitario del Sindaco, alternative tecniche, parametro salute, relazione di riferimento, norme di qualità ambientale) che permettono limiti e migliori tecnologie disponibili anche più stringenti per la tutela della salute dei cittadini.

Invece si è fatto passare la procedura come fosse una modifica non sostanziale, aggirando i suddetti parametri e passaggi in palese contrasto con quanto affermato dalla Circolare Ministeriale sopra riportata 19/12/2011 n. 0031502 ma addirittura con il testo della Determina che ha rilasciato l’AIA all’impianto Laminam

Si veda il testo di questa determina dirigenziale Arpae dove a pagina 3 si legge:

“- con nota prot. PGPR/2017/3137 del 21/02/2017 Arpae SAC di Parma ha emanato nei confronti della Laminam SpA un provvedimento di diffida a seguito della relazione trasmessa da Arpae Sezione provinciale di Parma con prot. PGPR/2017/2933 del 17/02/2017, relativa agli interventi effettuati presso l’installazione Laminam SpA di Borgo Val di Taro, nella quale in particolare si dà atto delle risultanze dei prelievi effettuati alle emissioni del forno di cottura E13 nei giorni 2 e 8 febbraio 2017,riscontrando inottemperanze alle condizioni dell’Autorizzazione Integrata Ambientale;

-la Conferenza dei Servizi di cui sopra, nel corso della prima seduta tenutasi in data 28/02/2017, ha ritenuto di attivare l’avvio del procedimento di sospensione dell’attività dello stabilimento in oggetto,ingiungendo alla Ditta di presentare entro 7 giorni dall’emissione del provvedimento una proposta con relativo crono programma di soluzione/i tecnico-gestionale/i delle diverse problematiche emerse,in via prioritaria della problematica legata ai quantitativi di sostanze acide riscontrati. Si è chiesto in particolare di approfondire gli aspetti legati all’utilizzo delle materie prime (inchiostri), con specifica delle miscele e dei singoli prodotti. Si sono altresì richieste le schede di sicurezza e tutte le informazioni utili sulla totalità delle sostanze impiegate;”

“-da novembre 2016 risultano pervenute ad Arpae Sezione provinciale di Parma numerose segnalazioni relative ad esalazioni maleodoranti, intensificatesi a partire dal 19/01/2017, avvertitenel comune di Borgo Val di Taro, nel quartiere artigianale industriale di Via Brindani e nelle aree circostanti, con particolare riferimento alle località San Rocco e Le Spiagge;

-a fronte di tali segnalazioni Arpae Sezione provinciale di Parma ha svolto diversi sopralluoghi, anche congiuntamente ad AUSL Distretto di Borgo Val di Taro, che hanno interessato lo stabilimento della società Laminam SpA sito in Via Brindani;

-in conseguenza al manifestarsi di tali problematiche, Arpae SAC di Parma, oltre a richiedere alla Ditta Laminam SpA una relazione in merito alle possibili cause e agli eventuali accorgimenti tecnici adottati o che si intendessero adottare per evitare/ridurre la presenza di odori, ha convocato una Conferenza dei Servizi – i cui verbali, ai quali si rimanda per gli aspetti di dettaglio, sono depositati agli atti presso Arpae SAC di Parma - al fine di svolgere un esame contestuale delle valutazioni in merito agli eventi da parte degli Enti/Soggetti coinvolti nella procedura di rilascio dell’AIA (oltre ad Arpae, AUSL Distretto Valli Taro e Ceno, Comune di Borgo Val di Taro, Agenzia regionale per la Sicurezza territoriale e la Protezione civile e Montagna 2000 SpA), fissando la prima seduta per il giorno 28/02/2017;…”

Siamo di fronte, nel caso specifico,  ad procedura di revisione dell’AIA dove l’obiettivo non è quella di valutare una “modifica o miglioria” del ciclo produttivo presentata dal gestore ma piuttosto di rispondere ad una procedura di diffida dettata da fenomeni di inquinamento  prodotti anche dalla violazione delle prescrizioni delle autorizzazione precedenti ma soprattutto dei principi dell’AIA che non sono solo quelli di rispettare i limiti di emissione ma anche di “conseguire un livello elevato di protezione dell'ambiente nel suo complesso”  (comma 1 art. 29-sexies DLgs 152/2006)

LA CIRCOLARE MINISTERIALE SU COME DEBBA ESSERE DIMOSTRATA LA MODIFICA NON SOSTANZIALE

La Circolare Ministeriale del 19/12/2011 n. 0031502 afferma che se si ritiene non sostanziale la modifica risulta necessario fornire anche gli elementi in base ai quali si ritiene che non esistano effetti negativi significativi indotti dalla modifica sull’ambiente  A tale riguardo, aggiunge la Circolare, dovrebbe essere evidenziato in che modo e misura le modifiche ridefiniscono i processi produttivi, cambiano le materie prime impiegate, aumentano i consumi o (e soprattutto) modificano il quadro emissivo (tipo di inquinanti, concentrazione, quantità specifica per unità di prodotto, quantità nell’unità di tempo) e quello più generale degli effetti ambientali.

Aggiunge la Circolare Ministero Ambiente del 19/12/2011 ha chiarito che per definire sostanziali o meno le modifiche non si debba guardare solo a quantità o soglie di materiali, combustibili o rifiuti ma anche agli effetti potenziali ambientali concreti che tali nuove tipologie di materie utilizzate  possono produrre nella gestione dell’impianto e/o attività oggetto dell’AIA.

Il caso della discarica ex cava Fornace di Montignoso (Massa Carrara)

In questo caso dopo l’AIA del 2012 sono arrivati altri due provvedimenti di AIA della Provincia di Massa Carrara (2013) e della Regione (2015 per passaggio competenze a questo ente). In questi atti ci si è limitati burocraticamente a reiterare la autorizzazione (come fosse una mera modifica non sostanziale) senza alcuna reale verifica degli impatti che tali modifiche avrebbero prodotto. Invece nei vari passaggi autorizzatori sono cambiati tipologie e quantità dei rifiuti.

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[NOTA 1] a) a giudizio dell'autorità competente ovvero, in caso di installazioni di competenza statale, a giudizio dell'amministrazione competente in materia di qualità della specifica matrice ambientale interessata, l'inquinamento provocato dall'installazione è tale da rendere necessaria la revisione dei valori limite di emissione fissati nell'autorizzazione o l'inserimento in quest'ultima di nuovi valori limite, in particolare quando è accertato che le prescrizioni stabilite nell'autorizzazione non garantiscono il conseguimento degli obiettivi di qualità ambientale stabiliti dagli strumenti di pianificazione e programmazione di settore; 
b) le migliori tecniche disponibili hanno subito modifiche sostanziali, che consentono una notevole riduzione delle emissioni; 
c) a giudizio di una amministrazione competente in materia di igiene e sicurezza del lavoro, ovvero in materia di sicurezza o di tutela dal rischio di incidente rilevante, la sicurezza di esercizio del processo o dell'attività richiede l'impiego di altre tecniche; 
d) sviluppi delle norme di qualità ambientali o nuove disposizioni legislative comunitarie, nazionali o regionali lo esigono; 
e) una verifica sul rispetto dei valori di emissioni diversi da quelli delle BAT di riferimento, ha dato esito negativo senza evidenziare violazioni delle prescrizioni autorizzative, indicando conseguentemente la necessità di aggiornare l'autorizzazione per garantire che, in condizioni di esercizio normali, le emissioni corrispondano ai "livelli di emissione associati alle migliori tecniche disponibili.".

[NOTA 2] 29-decies. Rispetto delle condizioni dell'autorizzazione integrata ambientale

9. In caso di inosservanza delle prescrizioni autorizzatorie o di esercizio in assenza di autorizzazione, ferma restando l'applicazione delle sanzioni e delle misure di sicurezza di cui all'articolo 29-quattuordecies, l'autorità competente procede secondo la gravità delle infrazioni:
(comma così sostituito dall'art. 7, comma 9, d.lgs. n. 46 del 2014)

a) alla diffida, assegnando un termine entro il quale devono essere eliminate le inosservanze, nonché un termine entro cui, fermi restando gli obblighi del gestore in materia di autonoma adozione di misure di salvaguardia, devono essere applicate tutte le appropriate misure provvisorie o complementari che l'autorità competente ritenga necessarie per ripristinare o garantire provvisoriamente la conformità;
b) alla diffida e contestuale sospensione dell'attività per un tempo determinato, ove si manifestino situazioni, o nel caso in cui le violazioni siano comunque reiterate più di due volte all'anno;
c) alla revoca dell'autorizzazione e alla chiusura dell'installazione, in caso di mancato adeguamento alle prescrizioni imposte con la diffida e in caso di reiterate violazioni che determinino situazioni di pericolo o di danno per l'ambiente;
d) alla chiusura dell'installazione, nel caso in cui l'infrazione abbia determinato esercizio in assenza di autorizzazione.