domenica 26 febbraio 2017

Utilizzo combustibile da rifiuti in cementifici esistenti: quali autorizzazioni

PREMESSA
Il  caso studio riguarda  una ditta che gestisce una cementificio e chiede di utilizzare il Combustibile Solido Secondario (CSS), con semplice Comunicazione di inizio utilizzo, nel ciclo produttivo di detto impianto.
La questione che si pone in questo caso, ma estendibile a casi simili, è se l’utilizzo del CCS (come è noto declassificato da rifiuto a semplice combustibile vedi QUI)
comporti o meno la necessità di una modifica sostanziale ai sensi della disciplina della Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA)  nonché la applicabilità della Procedura di Valutazione di Impatto Ambientale (VIA), quanto meno nella modalità di Verifica di Assoggettabilità.




La  seconda parte del comma 2 articolo 13 del DM 22/2013 [Nota 1] nei cementifici e nelle centrali termoelettriche è possibile bruciare CSS  ma rispettando: “le disposizioni  del  decreto  legislativo  11 maggio 2005, n. 133, applicabili al coincenerimento, quali  le disposizioni relative alle procedure di consegna e ricezione, le condizioni di esercizio, i residui, il controllo e la sorveglianza, le prescrizioni per le misurazioni nonché ai valori limite di emissioni in atmosfera indicati o calcolati secondo  quanto  previsto nell'allegato 2 del medesimo decreto legislativo, e le deroghe di cui al medesimo allegato.”

La ratio della norma è chiara: impedire che l’utilizzo del CSS possa mettere in discussione il principio di “garantire un elevato grado di tutela  dell'ambiente e della salute umana”, principio che deve essere attuato in tutte le politiche e gli atti che derivino da norme comunitarie, nel caso in esame l’AIA  e la VIA.



Quindi secondo il succitato paragrafo i principi che stanno alla base delle politiche della UE e quindi degli Stati membri sono: 
1. un livello elevato di protezione  della salute umana
2. la prevenzione delle malattie 








In secondo luogo l’altro principio, che viene in causa nel caso in esame e nella relativa normativa che lo disciplina, è quello di prevenzione che si lega con quello di precauzione anch’esso riconosciuto dal TFUE 










Il principio di prevenzione è strettamente legato a quello di precauzione come conferma l'articolo succitato ma anche la giurisprudenza in materia della quale si riporta un esempio relativamente recente di seguito:


Questo principio  viene ripreso dalla definizione di VIA del DLgs 152/2006: “b) valutazione ambientale dei progetti, nel seguito valutazione d'impatto ambientale, di seguito VIA: il procedimento mediante il quale vengono preventivamente individuati gli effetti sull'ambiente di un progetto, “



La prima parte del comma 2 articolo 13 del DM 22/2013 precisa ulteriormente: “Fatte salve le diverse prescrizioni più  restrittive  contenute nella rispettiva autorizzazione  integrata  ambientale  vigente  alla data di entrata in vigore del  presente  regolamento”.

Questo significa che il bruciare il CSS comporta solo una deroga alla normativa sui rifiuti non essendo più tale materiale (una volta ottenuta la dichiarazione di conformità ex comma 1 articolo 4 del DM 22/2013) classificabile come rifiuto, ma non comporta alcuna deroga alla normativa sull’AIA.  Questo vuol significare la affermazione contenuta nella sopra citata prima parte del comma 2 articolo 13 del DM 22/2013.  Quindi alla combustione del CSS in impianti soggetti ad AIA si applicano tutti i principi della disciplina di questa autorizzazione:
1. norma di qualità ambientale (articolo 29-septies del DLgs 152/2006);
2. valutazione degli effetti incrociati degli impatti sui diversi fattori ambientali (acqua, aria, suolo etc.): Decreto Ministeriale 1/10/2008;
3. parere sanitario del Sindaco obbligatorio e se adeguatamente motivato anche vincolante (comma 6 articolo 29-quater DLgs 152/2006);
4. applicazione dell’articolo 29-nonies del DLgs 152/2006: modifica degli impianti e variazione del gestore.  

In particolare dalla applicazione di quanto indicato dal punto 4 di cui sopra deriva come conseguenza la necessità che a una istruttoria come quella in oggetto (possibilità di bruciare CSS in impianto già assoggettato ad AIA) non si possa non applicare la ordinaria procedura di revisione dell’AIA. Questo per due ragioni che derivano dalla lettera dell’articolo 29-nonies.

Infatti il comma 2 dell’articolo 16 prevede che un impianto già assoggettato ad AIA dopo l’entrata in vigore di detto decreto possa bruciare CSS con semplice comunicazione dell’utilizzatore alla autorità competente 60 giorni prima dell’utilizzo, quindi come una sorta di autocertificazione simile a quella prevista dall’articolo 214 del DLgs 152/2006 e relativi decreti ministeriali attuativi. Questa deroga va interpretata alla luce di quanto sopra esposto e quindi della disciplina generale dell’AIA  ed in particolare dell’articolo 29-nonies del DLgs 152/2006.
Prima di tutto perché trattasi di norma introdotta da un decreto ministeriale, atto non avente forza di legge ordinaria, quindi in base al principio costituzionale sulla gerarchia delle fonti la fonte superiore prevale su quella inferiore e di conseguenza la fonte inferiore non può contraddire quella superiore.  In altri termini nel caso in esame la deroga prevista dal comma articolo 16 del decreto 22/2013 non può contrastare con la normativa dell’AIA (DLgs 152/2006 Titolo III-bis Parte II) la quale come vedremo subito pone dei vincoli chiari ad un uso meramente semplificatorio dell’uso del CSS nella cocombustione in impianti esistenti soggetti ad AIA.

Secondo l’articolo 29-nonies del DLgs 152/2006 la comunicazione intesa come mera autocertificazione è prevista solo ed unicamente dal comma 4 che recita: “4. Nel caso in cui intervengano variazioni nella titolarità della gestione dell'impianto, il vecchio gestore e il nuovo gestore ne danno comunicazione entro trenta giorni all'autorità competente, anche nelle forme dell'autocertificazione ai fini della volturazione dell'autorizzazione integrata ambientale.” 
Negli altri casi, come si rileva dai primi tre commi dell’articolo 29-nonies, abbiamo le seguenti ipotesi:
1. la comunicazione finalizzata all’aggiornamento per eventuali modifiche non sostanziali all’impianto (comma 1 articolo 29-nonies DLgs 152/2006)
2. la comunicazione finalizzata ad una nuovo domanda di AIA in caso di modifiche sostanziali all’impianto (comma 2 articolo 29-nonies DLgs 152/2006).

Quindi anche l’ipotesi a) viene distinta, dall’articolo esaminato, dalla comunicazione relativa all’aggiornamento per mera volturazione e non  a caso richiede un periodo di tempo in cui l’autorità competente possa verificare gli impatti della modifica senza alcun automatismo autocertificativo . Infatti  la lettera della norma afferma che : “L'autorità competente, ove lo ritenga necessario, aggiorna l'autorizzazione integrata ambientale o le relative condizioni,”.  Quindi comunque occorre una istruttoria dell’autorità competente che dimostri che non sussistono rischi di peggioramento dell’impatto prodotto dalla modifica fosse anche non sostanziale e soprattutto come affermato dalla prima parte del comma 2 articolo 13 del DM 22/2013 dimostri coerenza con le prescrizioni dell’AIA esistente all’impianto con necessità in caso non fossero sufficienti di modificarle. Solo dopo questa verifica si potrebbe dimostrare la “non necessità” di avviare quanto meno un aggiornamento dell’AIA e quindi una sua revisione non essendo disciplinato specificata l’aggiornamento della stessa ma solo la revisione/rinnovo (articolo 29-octies DLgs 152/2006) o la modifica (articolo 29-nonies DLgs 152/2006).  
Questo conferma , a differenza della interpretazione che si può ricavare dalla comunicazione della ditta del caso studio, come non sia sufficiente la dimostrazione della dichiarazione di conformità del CSS da bruciare come garanzia quasi automatica (autocertificazione) della tutela dell’ambiente e della salute nel sito interessato ma occorra precisa istruttoria di merito.

In sostanza al caso in esame o si applica l’ipotesi a) o b) ma non quella dell’aggiornamento in autocertificazione come nel caso della volturazione (comma 4 articolo 29-nonies) come invece sembrerebbe interpretare la ditta con la sua Comunicazione nel caso studio.



Ma al caso in esame ad avviso dello scrivente non si applica neppure il caso a) sopra esposto, perché siamo chiaramente di fronte ad una modifica sostanziale.
La definizione di modifica sostanziale  è riportata nella ex lettera l-bis) comma 1 articolo 5 DLgs 152/2006, secondo la quale è modifica sostanziale: ” la variazione delle  caratteristiche o del funzionamento ovvero un potenziamento dell'impianto,  dell'opera o della infrastruttura o del  progetto che, secondo  l'autorità competente, producano effetti negativi e significativi sull'ambiente.”  E’ indiscutibile che bruciare combustibile derivato da rifiuti urbani e speciali assimilabili (ancorché non più classificabile formalmente come rifiuto) costituisca quanto meno variazione delle caratteristiche e del  funzionamento dell’impianto. È  vero che la lettera l-bis prosegue affermando che per la disciplina AIA modifica sostanziale è quando “in particolare” la stessa produca variazioni delle soglie degli inquinanti di cui all’allegato VIII (parte II del DLgs 152/2006, ma questa specificazione semmai conferma che agli impianti soggetti ad AIA si applica anche la prima parte delle nozione di modifica sostanziale quella riguarda  variazione delle caratteristiche, del funzionamento e della potenza dell’impianto.

Quindi trattandosi di modifica sostanziale viene in gioco in primo luogo quanto previsto dal già citato comma 2 articolo 29-nonies DLgs 152/2006 secondo il quale: “2. Nel caso in cui le modifiche progettate, ad avviso del gestore o a seguito della comunicazione di cui al comma 1, risultino sostanziali, il gestore invia all'autorità competente una nuova domanda di autorizzazione…”

Non solo ma la suddetta interpretazione di una modifica che deve considerarsi sostanziale  è rilevante anche ai fini dell’applicazione al caso in esame della procedura di revisione dell’AIA secondo l’articolo 29-octies del DLgs 152/2006  il riesame/revisione dell’AIA è necessario qualora siamo di fronte a: “…eventuali nuovi elementi che possano condizionare l'esercizio dell'installazione. “
Questo inciso va letto in modo coordinato con le condizioni di revisione dell’AIA descritti dal comma 4 dell’articolo 29octies del DLgs 152/2006  (introdotto dal DLgs 46/2014):
Punto 1. livello di inquinamento eccessivo dell’impianto con la necessità di adeguarlo alle migliori tecnologie disponibili
Punto 2. le migliori tecniche disponibili hanno subito modifiche sostanziali, che consentono una notevole riduzione delle emissioni
Punto 3.  a giudizio di una amministrazione competente in materia diigiene e sicurezza del lavoro, ovvero in materia di  sicurezza o di tutela dal rischio di incidente rilevante, la sicurezza di esercizio del processo o dell'attività richiede l'impiego di altre tecniche
Punto 4. sviluppi delle norme di qualità ambientali o nuove disposizioni legislative comunitarie,  nazionali o regionali  lo esigono. 
Punto 5. necessità di aggiornare l'autorizzazione per garantire che,  in  condizioni  di esercizio  normali,  le  emissioni  corrispondano ai "livelli di emissione associati alle migliori tecniche disponibili

La revisione di cui sopra si avvia in qualsiasi momento se esistono le condizioni sopra esposte.



L’impianto in esame è assoggettabile a verifica  di VIA ai sensi della lettera  p) punto 3 allegato IV alla Parte II del DLgs 152/2006.

Con riferimento alle soglie massime di produzione di cui alla suddetta lettera p la Corte Costituzionale con sentenza n. 93 del 23 Maggio 2013 ha affermato che la procedura di verifica di assoggettabilità a VIA (screening) deve essere svolta:  “avvalendosi degli specifici criteri di selezione definiti nell’allegato III della stessa direttiva (vedi allegato V alla parte II al DLgs 152/2006 ndr.) e concernenti, non solo la dimensione, ma anche altre caratteristiche dei progetti (il cumulo con altri progetti, l’utilizzazione di risorse naturali, la produzione di rifiuti, l’inquinamento ed i disturbi ambientali da essi prodotti, la loro localizzazione e il loro impatto potenziale con riferimento, tra l’altro, all’area geografica e alla densità della popolazione interessata). Tali caratteristiche sono, insieme con il criterio della dimensione, determinanti ai fini della corretta individuazione dei progetti da sottoporre a VIA o a verifica di assoggettabilità nell’ottica dell’attuazione dei principi di precauzione e di azione preventiva (considerando n. 2) ed in vista della protezione dell’ambiente e della qualità della vita (considerando n. 4)…….”

A conferma di ciò il DM 30 Marzo 2015, nel suo allegato [Nota 2], ha affermato che la sussistenza di più criteri ex allegato V comporta sempre la  riduzione  del 50% delle soglie fissate nell'allegato IV  della  parte  seconda  del decreto legislativo n. 152/2006 (punto 5 delle Linee Guida).

La lettera t) punto 8 allegato IV al DLgs 15272006 prevede che sono sottoponibili a verifica di assoggettabilità a VIA le modifiche dei progetti elencati in tale allegato.
In particolare il riferimento al termine modifica senza aggettivo sostanziale comporta che il riferimento al concetto di modifica vada riferito alla definizione della lettera l) comma 1 articolo 5 del DLgs 152/2006 secondo il quale: “la variazione di un piano, programma, impianto o progetto approvato, compresi, nel caso degli impianti e dei progetti, le variazioni delle loro caratteristiche o del loro funzionamento, ovvero un loro potenziamento, che possano produrre effetti sull'ambiente;
Quindi tale definizione di modifica potrebbe essere interpretata nel senso che le  modifiche sono sottoponibili a VIA  anche in relazione a semplici nuove opere edilizie che possano produrre genericamente effetti sull’ambiente, mentre un indirizzo diffuso della giurisprudenza in  precedenza (avendo come riferimento il concetto di “modifica sostanziale”)  ha spesso reputato come sottoponibili a VIA solo quelle modifiche concretamente ed oggettivamente peggiorative della situazione ambientale.  
Nel caso in esame risulta indiscutibile che l’introduzione di un nuovo combustibile come il CSS costituisca modifica ai sensi della normativa sulla VIA sopra riportata con possibili effetti sull’ambiente che possono essere verificati soltanto ed almeno con l’applicazione di una procedura di verifica di assoggettabilità ai sensi dell’articolo 20 del DLgs 152/2006.



Visti i principi di diritto comunitario ambientale applicabili ex lege anche alla utilizzazione del CSS
Visto  che  la deroga del regolamento (DM 22/2013)  ad utilizzare il CSS come modifica non sostanziale deve essere interpretata ai sensi del Titolo III-bis della Parte II al DLgs 152/2006 sulla disciplina dell’AIA
Visto che alla modifica in oggetto, sostanziale o meno, si deve applicare comunque la procedura di Verifica di Assoggettabilità a VIA.

Si ritiene che al caso in esame e in casi simili non sia comunque applicabile la procedura semplificata di comunicazione all’utilizzo del CSS ex comma 2 articolo 16 DM 22/2013, in quanto si realizzerebbe una palese illegittimità della procedura (vizi sia di merito che di legittimità) comportando la non adeguata valutazione preventiva dell’impatto potenziale e reale sull’ambiente di questa modifica.
Al caso in esame occorre applicare come descritto nel presente Parere:
1.la procedura di modifica dell’AIA (comma 2 articolo 29-nonies DLgs 152/2006) con la presentazione di una nuova domanda di AIA o comunque una revisione della stessa ai sensi del comma 2 articolo 29-octies DLgs 152/2006;
2. comunque anche a prescindere dal punto 1: la procedura di verifica di assoggettabilità a VIA ex articolo 20 DLgs 152/2006.




NOTE 


[1] Linee guida per la verifica di assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale dei progetti di competenza delle regioni e province autonome


[2] Regolamento recante disciplina della cessazione della qualifica di rifiuto di determinate tipologie di combustibili solidi secondari (CSS), ai sensi dell'articolo 184-ter, comma 2, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni. (13G00061) (GU Serie Generale n.62 del 14-3-2013)

Nessun commento:

Posta un commento